——在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會上的發(fā)言節(jié)選
國家發(fā)展改革委副主任 杜鷹
（2007年6月30日）
按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強(qiáng)“三湖”流域水污染綜合治理工作的重要批示精神，今年以來，我委會同江蘇、安徽、云南等省及國務(wù)院有關(guān)部門，對太湖、巢湖、滇池流域污染治理工作進(jìn)行了認(rèn)真研究，并到太湖、滇池實地調(diào)研。我們對“三湖”水環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢有了更清楚的認(rèn)識，對理清下一步的治理思路有了初步的看法。
一、要把“三湖”流域的水污染防治作為全國流域綜合治理的重點(diǎn)
“三河三湖”流域水污染防治工作是“九五”期間相繼提出的。國家先后制定了“三河三湖”流域水污染防治“九五”、“十五”規(guī)劃。1998年以來，國家在國債和中央預(yù)算內(nèi)資金安排上，把“三湖”治理作為流域治理的重點(diǎn)，支持了“三湖”流域城鎮(zhèn)污水處理、飲水安全、水利骨干工程和底泥清淤等工程建設(shè)。江蘇省、安徽省和云南省根據(jù)國家有關(guān)規(guī)劃要求，積極開展水污染防治工作，取得了一定的成效。
但是，“三湖”水污染防治工作的現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還有相當(dāng)差距。隨著區(qū)域工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，污染物排放總量仍在不斷增加。COD排放總量仍然高于計劃確定的控制目標(biāo)，尤其是總磷、總氮沒有得到有效控制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了水環(huán)境的承載能力。污染控制和治理不力，是“三湖”富營養(yǎng)化趨于加重，藍(lán)藻爆發(fā)和導(dǎo)致無錫百萬人飲水危機(jī)的根本原因。
黨中央、國務(wù)院對太湖污染防治高度重視，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)做出重要批示。江蘇省和無錫市在國務(wù)院有關(guān)部門的指導(dǎo)下，采取應(yīng)急措施，在短時間內(nèi)恢復(fù)了正常供水。下一步，要在認(rèn)真總結(jié)以往治太經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，抓緊研究“三湖”污染防治的治本之策和長效機(jī)制。
全國天然湖泊有4000多個，一平方公里以上的有2305個。其中，“三湖”的水污染防治和生態(tài)保護(hù)，具有較強(qiáng)的典型性和代表性。由于“三湖”均屬碟型湖泊，污染消納能力差，又毗鄰城市，污染程度尤為嚴(yán)重。在“三湖”中，太湖水質(zhì)正在從中度富營養(yǎng)化向重度富營養(yǎng)化轉(zhuǎn)化，是“三湖”治理的重中之重；滇池的草海和外海均呈重度富營養(yǎng)化，是“三湖”治理的難點(diǎn)；巢湖污染趨于嚴(yán)重，形勢也不容樂觀。在全國各流域水污染防治工作中，“三湖”既是重點(diǎn)，更是難點(diǎn)?！叭狈謩e地處我國東、中、西部，把“三湖”的事情辦好了，在全國具有重要借鑒意義。
從發(fā)達(dá)國家水環(huán)境治理的經(jīng)驗來看，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到5000美元以上的發(fā)展階段，往往是工業(yè)化、城市化給環(huán)境承載帶來巨大壓力的階段，若不把包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理放在突出重要的地位抓緊治理，將來治理就要付出更大的代價。太湖流域的人均地區(qū)生產(chǎn)總值已達(dá)5800多美元，是全國平均水平的近3倍，環(huán)境壓力加大，必須把流域水污染防治工作擺在更加重要的位置上來?！叭绷饔?，特別是太湖流域，有必要、也有條件在水污染防治方面先行一步，在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)人與自然和諧相處方面走出一條新路來，為全國湖泊流域治理做出表率。
二、充分認(rèn)識“三湖”治理的艱巨性、復(fù)雜性和長期性，同時又要樹立根治“三湖”的信心
要充分認(rèn)識根治“三湖”的難度。其艱巨性在于，在加大治污力度的同時，必須切實轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式，轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制和管理體制；其復(fù)雜性在于，它是一個涉及經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)多方面，以及需要工程與非工程措施綜合配套的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌考慮。這兩點(diǎn)，再加上湖體污染內(nèi)負(fù)荷的衰減需要一個時間過程，決定了根治“三湖”的長期性。制定和實施“三湖”綜合治理方案，要從這一實際情況出發(fā)，擬定分階段的目標(biāo)，做出不懈的努力。
另一方面也要看到，根治“三湖”的條件和時機(jī)已經(jīng)成熟。比如在太湖污染的治理上，已經(jīng)具備了基本的硬件、軟件條件：“十五”期間，江蘇、浙江兩省太湖流域11個城市加快供水設(shè)施和供水管網(wǎng)建設(shè)，提高了供水安全保障程度；截止目前，該流域大部分城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已建成投產(chǎn)；治太11項水利骨干工程已完成，初步形成洪水北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣的流域防洪及“引江濟(jì)太”水資源調(diào)控體系；五里湖水環(huán)境綜合治理一期工程取得明顯成效，為太湖治理積累了經(jīng)驗，增強(qiáng)了人們的信心；國家在重點(diǎn)污染行業(yè)推行清潔生產(chǎn)，組織開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，已將環(huán)太湖的蘇錫常地區(qū)列為實施方案的重點(diǎn)；太湖流域通過制定政策、深化改革，在全國率先實行了污水處理項目產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作和市場化運(yùn)營。特別是在飲水危機(jī)事件之后，人們痛定思痛，還太湖一湖清水，已成為政府和老百姓的迫切要求和共同意志，這是我們攻堅克難取得勝利的根本保證和力量源泉。
三、應(yīng)提高“三湖”流域水環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，太湖流域的工業(yè)污水處理達(dá)標(biāo)率和城市污水處理率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于全國平均水平，但太湖仍然出現(xiàn)嚴(yán)重的富營養(yǎng)化，這是一個值得認(rèn)真反思的問題。這表明，由于該區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量太大，環(huán)境容量太小，即使城市污水和企業(yè)廢水處理排放達(dá)到了國家標(biāo)準(zhǔn)，污染物排放總量仍然超出太湖流域水環(huán)境的承載能力。
太湖流域地處長三角地區(qū)的核心區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)。這里人口稠密，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)密集、污染負(fù)荷重，另一方面，水環(huán)境容量小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水環(huán)境保護(hù)的矛盾格外突出。2005年，該流域每平方公里人口密度達(dá)1000人以上，其中，無錫市已高達(dá)1500人左右，是全國平均水平的十倍以上。全流域地區(qū)生產(chǎn)總值2.1萬億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的11.6%,每平方公里國土面積的生產(chǎn)總值達(dá)5700多萬元，是全國平均水平的57倍。無錫市一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重分別為1.6%、59.6%、38.8%，工業(yè)高度密集，每平方公里的工業(yè)企業(yè)數(shù)達(dá)10家左右。在這種情況下，即使單個企業(yè)和污水處理廠實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，但污染排放的總量仍會超出水環(huán)境容納總量。因此，在太湖流域有必要實行比全國更高水平、更加嚴(yán)格的水污染防治標(biāo)準(zhǔn)，并從總量上控制污染物排放。
從總體上看，我國目前的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比發(fā)達(dá)國家低。逐步提高我國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮從“三湖”流域入手。一要根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，進(jìn)一步提高各流域工業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)，提高企業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入門檻。對達(dá)不到高標(biāo)準(zhǔn)排放要求的企業(yè)，必須限期進(jìn)行整改或不予項目核準(zhǔn)；二要嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。按照環(huán)?？偩止娴囊?，太湖、滇池流域所有城鎮(zhèn)污水處理廠的出水應(yīng)盡快達(dá)到一級A的排放標(biāo)準(zhǔn)，巢湖也要逐步落實；三要嚴(yán)格執(zhí)行國家新的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，將檢測指標(biāo)從原先的35項率先增加到106項。
在“三湖”中，太湖應(yīng)率先實現(xiàn)水污染防治標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)達(dá)國家的接軌。地處我國中部和西部的巢湖流域、滇池流域，也應(yīng)實行比周邊地區(qū)更高的標(biāo)準(zhǔn)。這樣做，既是“三湖”流域確保實現(xiàn)“十一五”削減污染物排放總量目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展的要求，也有利于推動“三湖”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)布局的優(yōu)化。
四、加大水污染綜合治理的力度
對“三湖”流域水污染治理，必須采取更具綜合性的措施，并加大治理力度。要堅持污染防治與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局調(diào)整相結(jié)合，治污的工程措施與生物措施相結(jié)合，人工治理與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，流域內(nèi)治污與外流域調(diào)水相結(jié)合。
一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化工業(yè)布局。特別是太湖流域，目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，二產(chǎn)比重高、總量大，導(dǎo)致污染負(fù)荷過重。因此，太湖流域在加大節(jié)能減排工作力度的同時，應(yīng)主動優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，集中力量發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。合肥和昆明也有類似問題。二是加大對工業(yè)點(diǎn)源污染的治理。工業(yè)點(diǎn)源污染對“三湖”水質(zhì)影響占相當(dāng)大比重。在太湖流域，紡織印染業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個行業(yè)的COD、氨氮排放量占全流域工業(yè)污染負(fù)荷的70％以上。因此，要加大污染企業(yè)治理力度，實行最嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度，并下決心關(guān)閉一批污染超標(biāo)企業(yè)。對關(guān)閉企業(yè)的人員要主動做好轉(zhuǎn)崗再就業(yè)工作。三是擴(kuò)大污水處理管網(wǎng)覆蓋面，提高覆蓋城鄉(xiāng)的污水集中處理率。特別是太湖流域，不僅要提高城市污水收集能力，而且要將管網(wǎng)延伸到相對集中的農(nóng)村村鎮(zhèn)，力爭污水處理率在“十一五”末達(dá)到85%。滇池、巢湖流域城鎮(zhèn)污水處理率也要高于全國平均水平。四是控制和減少農(nóng)業(yè)面源污染。近期“三湖”藍(lán)藻的產(chǎn)生和爆發(fā)與農(nóng)業(yè)面源污染關(guān)系密切?！叭绷饔虼蠖妓W(wǎng)密布，面源污染控制難度大。因此要下決心調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推廣測土配方施肥，做到化肥、農(nóng)藥施用減量化，控制水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模，加快畜禽養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)，提高畜禽糞便集中處理率。五是科學(xué)合理地實施外流域調(diào)水。太湖流域在望虞河“引江濟(jì)太”基礎(chǔ)上，應(yīng)抓緊論證和實施第二通道建設(shè)，提高太湖水環(huán)境容量。巢湖、滇池流域也要繼續(xù)開展“引江濟(jì)巢”、“滇中調(diào)水”的前期工作。六是認(rèn)真總結(jié)太湖五里湖等湖泊綜合治理的經(jīng)驗，實施底泥清淤和生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)湖泊的生態(tài)調(diào)節(jié)能力。七是依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)國際合作，開展污染防治技術(shù)的科技攻關(guān)，提高湖泊治理水平?！ ?/p>
五、進(jìn)一步完善污染防治的運(yùn)作機(jī)制和管理體制
總結(jié)以往的經(jīng)驗和教訓(xùn)，要治理好“三湖”，首先要理順運(yùn)作機(jī)制和管理體制。一是必須改變“誰污染誰占便宜，誰守法誰吃虧”的不合理局面，形成“誰污染誰負(fù)責(zé)治理，誰環(huán)保誰受益”的機(jī)制。為此，要進(jìn)一步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并加大執(zhí)法和監(jiān)管力度，強(qiáng)化在線監(jiān)測，嚴(yán)肅查處違法排污行為。對主動實施技術(shù)改造及排污達(dá)標(biāo)的企業(yè)予以扶持。二是要深化水價改革?！叭绷饔驊?yīng)該也完全有可能進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并足額征收。這樣做，既可以滿足污水管網(wǎng)建設(shè)、處理設(shè)施的升級改造，以及正常運(yùn)行的需要，也有利于社會資金進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域。在提高水價的同時，對困難群體應(yīng)給予照顧。三是要充分運(yùn)用市場機(jī)制，建立多元化投資渠道。如可考慮通過污水處理收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等方式，拓寬投資來源，同時鼓勵社會資本參與流域綜合治理工程建設(shè)。四是要理順流域管理體制。流域水環(huán)境管理涉及諸多部門及相關(guān)地區(qū)，尤其是太湖流域涉及兩省一市，因此有必要建立一個覆蓋全流域的、各區(qū)域和各部門之間密切配合的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，落實責(zé)任制，形成合力，為深入開展“三湖”流域水污染防治提供制度保障。
