在西部八省區(qū)集體林權(quán)制度改革座談會(huì)上的講話
（2008年11月11日） 賈治邦
編者按：11月11日，國(guó)家林業(yè)局在西安召開了陜甘寧青新和山西、內(nèi)蒙古、西藏八省區(qū)集體林權(quán)制度改革工作座談會(huì)，深化了對(duì)集體林權(quán)制度改革重大歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)，分析了集體林權(quán)制度改革面臨的形勢(shì)，明確了推進(jìn)改革的基本思路，增強(qiáng)了林改工作的信心和決心。國(guó)家林業(yè)局黨組書記、局長(zhǎng)賈治邦在會(huì)上作了重要講話。學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會(huì)好講話精神，對(duì)我們貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，積極穩(wěn)妥地搞好集體林權(quán)制度改革具有重要意義?，F(xiàn)將講話全文刊登如下，以饗讀者。
這次座談會(huì)是國(guó)家林業(yè)局黨組決定召開的一次重要會(huì)議，目的就是深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)和中發(fā)［2008］10號(hào)文件精神，進(jìn)一步解放思想、提高認(rèn)識(shí)，共同分析形勢(shì)、研究對(duì)策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)西部集體林權(quán)制度改革。中央10號(hào)文件的頒發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)集體林權(quán)制度改革進(jìn)入了全面推進(jìn)的新階段。西部地區(qū)由于特殊的自然條件和社情林情，成為當(dāng)前全面推進(jìn)林改的重點(diǎn)。為此，我局近三個(gè)月先后派出6個(gè)調(diào)研組，對(duì)陜、甘、寧、青、新、藏以及山西、內(nèi)蒙古八?。▍^(qū)）開展了林改大調(diào)研。今天，又聽取了8位廳長(zhǎng)的發(fā)言和2個(gè)縣的經(jīng)驗(yàn)介紹，很受啟發(fā)，很有收獲。剛才，黃建興同志還就西部林改講了很好的意見，這是他到西部多個(gè)?。▍^(qū)）調(diào)研后的深刻認(rèn)識(shí)，我完全贊成。
2006年全國(guó)集體林權(quán)制度改革現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)以來，特別是中央10號(hào)文件頒布以后，西部八?。▍^(qū)）積極而為，做了大量工作。山西、陜西、甘肅、新疆等?。▍^(qū)）的主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自調(diào)研、親自謀劃林改工作。山西、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、新疆、西藏各?。▍^(qū)）政府成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，山西、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅的黨委政府下發(fā)了專門的文件。內(nèi)蒙古2005年開展了36個(gè)縣的試點(diǎn)，陜西2007年開展了10個(gè)縣的試點(diǎn)，積累了很多有益經(jīng)驗(yàn)，為全面推進(jìn)林改打下了良好基礎(chǔ)。山西在試點(diǎn)中，把落實(shí)公益林補(bǔ)償作為重要措施，激發(fā)了農(nóng)民參與林改的熱情。甘肅、青海、新疆、寧夏的試點(diǎn)也在積極進(jìn)行當(dāng)中。總之，西部八省（區(qū)）林改進(jìn)展順利，形成了初步氛圍。下面，我講四點(diǎn)意見。
一、不斷深化對(duì)集體林權(quán)制度改革重大意義的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的責(zé)任感和使命感
中央作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。對(duì)此，我在不同場(chǎng)合、從不同角度講過很多次，今天主要結(jié)合當(dāng)前的形勢(shì)，重點(diǎn)從兩方面談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
第一，集體林權(quán)制度改革是貫徹落實(shí)十七屆三中全會(huì)精神的最大亮點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。集體林權(quán)制度改革涉及25億多畝林地，關(guān)系到9億農(nóng)民的切身利益，是從根本上解決“三農(nóng)”問題的有效措施，是貫徹落實(shí)十七大以來中央一系列重大決策部署的有力抓手。
集體林權(quán)制度改革，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一項(xiàng)重大變革。中央10號(hào)文件總共21條，其中最核心的內(nèi)容就是：把林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。這兩權(quán)在法律上、政策上具有兩個(gè)“特性”。一是物權(quán)性?！段餀?quán)法》規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，它有三層含義，即是派生的物權(quán)、是受限制的物權(quán)、是獨(dú)立的物權(quán)。作為獨(dú)立的物權(quán)，農(nóng)民享有占有、使用和收益的權(quán)能，既可以按照自己的意愿直接經(jīng)營(yíng)，也可以出租、轉(zhuǎn)讓、入股，集體經(jīng)濟(jì)組織不得隨意收回或任意干涉。二是長(zhǎng)期性。中央10號(hào)文件規(guī)定：“林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包?！边@是我國(guó)土地承包最長(zhǎng)的年限，使農(nóng)民對(duì)林地有長(zhǎng)久的擁有預(yù)期，可以作長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，進(jìn)行長(zhǎng)期投資，真正讓農(nóng)民吃下長(zhǎng)效“定心丸”。正是因?yàn)檫@兩個(gè)特性，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授說，集體林權(quán)制度改革超越了農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是更深入、更徹底的土地制度改革。
集體林權(quán)制度改革，是我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是將充分釋放出人的巨大潛能。人是生產(chǎn)力最活躍的要素，人的潛能釋放程度決定著生產(chǎn)力的解放程度。人的潛能的釋放，歸根到底要取決于物質(zhì)利益原則是否得到真正落實(shí)。集體林權(quán)制度改革，把物質(zhì)利益原則與農(nóng)民增收致富愿望有機(jī)結(jié)合，必將極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性，釋放出億萬農(nóng)民的巨大潛能。二是將充分釋放出林地的巨大潛力。林地與耕地一樣，是勞動(dòng)對(duì)象，是生產(chǎn)力又一基本要素。我國(guó)林地平均每畝經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出2006年為22元，不及耕地的1/30。耕地改革極大地解放了18億畝耕地的生產(chǎn)力，林地改革必將充分釋放出43億畝林地的巨大潛力。三是將充分釋放出林業(yè)的巨大潛力。林業(yè)具有巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)菜種”，必然有效地增加森林?jǐn)?shù)量，提高森林質(zhì)量，這對(duì)于增加我國(guó)木材供應(yīng)，生產(chǎn)出更多更好的生態(tài)產(chǎn)品，充分挖掘林業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益意義重大。
集體林權(quán)制度改革，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。出口、投資、消費(fèi)是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”。在當(dāng)前出口和實(shí)際投資增速回落，特別是西方主要經(jīng)濟(jì)體由于金融危機(jī)，呈現(xiàn)出消費(fèi)下降、經(jīng)濟(jì)衰退的形勢(shì)下，依靠出口帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從中長(zhǎng)期看，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求具有巨大潛力，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的永恒動(dòng)力。擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在哪里？毫無疑問，在廣闊的農(nóng)村，在9億多農(nóng)民。集體林權(quán)制度改革搞好了，能夠大幅度增加農(nóng)民的現(xiàn)金收入和物質(zhì)財(cái)富，必然刺激農(nóng)民對(duì)住房、交通、通訊、家電等的消費(fèi)，加上擴(kuò)大林業(yè)生產(chǎn)對(duì)生產(chǎn)資料的消費(fèi)，必然會(huì)帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村消費(fèi)增長(zhǎng)，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求總量，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供強(qiáng)大動(dòng)力。這對(duì)于我國(guó)跨過兩個(gè)“坎”：一是應(yīng)對(duì)當(dāng)前世界性的金融危機(jī)，抵御外部對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊；二是避免出現(xiàn)“拉美現(xiàn)象”，也就是人均GDP達(dá)到1000～3000美元后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滯長(zhǎng)，具有重要的現(xiàn)實(shí)作用。從這一點(diǎn)講，集體林權(quán)制度改革也恰逢其時(shí)。
第二，集體林權(quán)制度改革將生態(tài)受保護(hù)、農(nóng)民得實(shí)惠作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的生動(dòng)體現(xiàn)。
集體林權(quán)制度改革，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展這個(gè)第一要義。改革開放30年來，我國(guó)林業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但從總體上看，林業(yè)改革發(fā)展還相對(duì)滯后，人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的對(duì)林業(yè)的多樣化需求沒有得到有效滿足，加快發(fā)展仍然是當(dāng)代林業(yè)最緊迫的任務(wù)。集體林權(quán)制度改革后，把林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力的有效結(jié)合，消除了林業(yè)發(fā)展的制度性障礙。同時(shí)，通過完善政策，放活經(jīng)營(yíng)，讓利還利于民，消除了林業(yè)發(fā)展的機(jī)制性障礙，必然極大地促進(jìn)林業(yè)又好又快發(fā)展。
集體林權(quán)制度改革，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的以人為本這個(gè)核心。我國(guó)集體山林是農(nóng)民生產(chǎn)生活的依靠，是老百姓安居樂業(yè)的希望。但長(zhǎng)期以來，由于農(nóng)民不是真正意義上的經(jīng)營(yíng)主體，使得集體林對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率較小。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民得到了一份可靠的生產(chǎn)資料和一筆可觀的財(cái)產(chǎn)，必然極大地解放林地生產(chǎn)力，促進(jìn)林木種植、林下經(jīng)濟(jì)、木本糧油、竹藤花卉、森林旅游以及林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)民增收致富奔小康開辟新的廣闊空間。
集體林權(quán)制度改革，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展這個(gè)基本要求。加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，不僅要靠國(guó)家的重視和投入，更要靠人民群眾的積極性和能動(dòng)性。但長(zhǎng)期以來，由于集體林沒有與農(nóng)民的利益直接掛鉤，使得老百姓對(duì)保護(hù)和發(fā)展林業(yè)不太在意。集體林權(quán)制度改革后，廣大農(nóng)民多栽樹、栽好樹的勁頭顯著增強(qiáng)，植綠、愛綠的意識(shí)明顯提高，必將極大地增加森林資源，提高森林生態(tài)系統(tǒng)的功能，改善生態(tài)狀況，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。
集體林權(quán)制度改革，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)籌兼顧這個(gè)根本方法。我國(guó)山區(qū)占國(guó)土面積的69%，人口占全國(guó)總數(shù)的56%，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。山區(qū)的出路在哪里？出路就在發(fā)揮森林的優(yōu)勢(shì)，挖掘林地的潛力。集體林權(quán)制度改革后，農(nóng)民成為了山林的真正主人，有利于他們充分開發(fā)山林資源，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，縮小山區(qū)與農(nóng)區(qū)、山區(qū)與城鎮(zhèn)的差距，促進(jìn)山區(qū)和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
有了上面這樣的認(rèn)識(shí)，我們就能深刻領(lǐng)會(huì)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)集體林權(quán)制度改革的高度重視。胡錦濤總書記在十七屆三中全會(huì)上指出“集體林權(quán)制度改革是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重大變革。”今年10月底在陜北調(diào)研時(shí)，總書記又兩次視察林業(yè)工作，并指出“群眾承包荒山的積極性很高，原因就是產(chǎn)權(quán)明晰了?！睖丶覍毧偫韽?qiáng)調(diào)“集體林權(quán)制度改革與當(dāng)年家庭承包具有同等重要的意義?！被亓加窀笨偫碚f，30年前耕地承包到戶，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放；30年后林地承包到戶，必將載入中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的史冊(cè)。大家要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，做林改的宣傳者、組織者、帶領(lǐng)者和推動(dòng)者。
二、正確把握西部八省區(qū)集體林權(quán)制度改革形勢(shì)，進(jìn)一步堅(jiān)定改革的信心和決心
目前，西部八省區(qū)對(duì)林改普遍存在著兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的困惑。一是對(duì)農(nóng)民愿不愿意改存在困惑，認(rèn)為西部地區(qū)林業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)效益低，農(nóng)民對(duì)山林不太在意，對(duì)林改也不會(huì)感興趣，推進(jìn)林改困難很大。二是對(duì)西部地區(qū)林改的意義存在困惑，認(rèn)為南方條件好，林改能夠達(dá)到興林富民的目的，而西部地區(qū)條件差，林改很難有這個(gè)效果。但是，通過我們的實(shí)地調(diào)研，特別是與老百姓面對(duì)面地交談，了解到農(nóng)民對(duì)林改的真實(shí)態(tài)度后，對(duì)西部八省區(qū)林改形成了兩個(gè)基本判斷。
（一）西部地區(qū)農(nóng)民同樣有林改的積極性，這是林改的根本動(dòng)力所在。農(nóng)民是集體林權(quán)制度改革的主體，農(nóng)民愿不愿意改是林改的前提。那么，西部地區(qū)的農(nóng)民到底要不要分山？答案非?？隙ǎ核麄儾粌H要求分山，而且寄予林改很大希望！
青海省湟中縣土門關(guān)鄉(xiāng)上山莊村是林改試點(diǎn)村，那里海拔2000多米，降雨量不足300毫米，立地條件很差，全村有140戶農(nóng)民。鄉(xiāng)政府組織了林改入戶調(diào)查，結(jié)果是100%同意分山到戶。我局調(diào)研組在這個(gè)村召開村民座談會(huì)時(shí)，原定請(qǐng)20多人參加，結(jié)果來了60多人，屋子里坐不下，老鄉(xiāng)們就擠在門口和站在窗戶旁邊聽。調(diào)研組人員問村民：“中央有政策，把山林分給你們，你們要不要？”村民們異口同聲：當(dāng)然要了！調(diào)研組人員又問村民：“你們這兒的條件這么差，造林成本那么高，又沒什么收益，為什么還要？”村民們回答：這是中央給我們的權(quán)利，承包期70年，是一份家產(chǎn)！即使我們這一輩得不到好處，也可以留給兒孫?。≌{(diào)研組人員再問村民：“分了以后你們會(huì)不會(huì)種好？會(huì)不會(huì)管好？”村民們回答：分了以后，我們肯定會(huì)種好，也一定會(huì)管好，不會(huì)讓牛羊危害。同樣的回答，在山西、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、新疆的鄉(xiāng)村都能聽到。同時(shí)，西部農(nóng)民對(duì)發(fā)展林業(yè)，改善生存環(huán)境寄予很大期望。寧夏鹽池縣花馬池鎮(zhèn)柳楊堡村也是林改試點(diǎn)村，那里長(zhǎng)年風(fēng)沙很大，作物播種后常常被風(fēng)沙吹走，一般需要反復(fù)播種三五次，農(nóng)民深受風(fēng)沙之苦。為了改變這一狀況，村委會(huì)發(fā)動(dòng)群眾堅(jiān)持不懈地造林，但由于產(chǎn)權(quán)不明晰，管護(hù)不到位，效果不盡如人意。村民們說：“早就盼望有自己的一塊地，可以造林種草，保護(hù)自己的家園?！?/p>
從農(nóng)民樸素的回答中，我們可以感受到他們對(duì)土地的深厚情結(jié)，想得到一塊屬于自己林地的心情。農(nóng)民期盼林改、擁護(hù)林改，這是我們對(duì)西部八省區(qū)林改最重要的一個(gè)判斷，也讓我們清醒看到了林改的真正動(dòng)力所在，大家對(duì)西部地區(qū)林改應(yīng)該充滿信心。
（二）西部地區(qū)林改意義特殊，這是林改的真正價(jià)值所在。西部地區(qū)是我國(guó)的重要生態(tài)屏障，也是我國(guó)少數(shù)民族集中居住區(qū)，生態(tài)狀況的好壞，直接關(guān)系到國(guó)家的生態(tài)安全，直接關(guān)系到民族同胞的生存發(fā)展，推進(jìn)西部地區(qū)的林改意義十分特殊。
西部八省區(qū)行政區(qū)域面積加起來達(dá)到565.6萬平方公里，占國(guó)土總面積的58.92%，還是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江和我國(guó)主要內(nèi)陸河的發(fā)源地，是全國(guó)最重要的水源區(qū)，生態(tài)地位極其重要。西部八省區(qū)分布有青藏、黃土、內(nèi)蒙古三大高原，還有塔里木等三大盆地、塔克拉瑪干等六大沙漠和科爾沁等四大沙地，是我國(guó)水土流失、荒漠化沙化最嚴(yán)重的地區(qū)，生態(tài)狀況極其脆弱。西部八省區(qū)干旱高寒，植被十分稀少，森林覆蓋率只有9.69%，集體林中的無林地3.45億畝，占全國(guó)集體無林地一半以上，宜林沙化土地占全國(guó)總量8億多畝的95%以上，生態(tài)建設(shè)任務(wù)極其繁重。正因?yàn)槿绱耍鞑康貐^(qū)始終是我國(guó)生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是全社會(huì)關(guān)注生態(tài)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，通過明晰產(chǎn)權(quán)還山于民，通過落實(shí)政策還利于民，創(chuàng)新了林業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，可以極大地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)、建設(shè)生態(tài)的積極性和主動(dòng)性，為加快西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐、改善西部地區(qū)生態(tài)狀況提供不竭動(dòng)力。
同時(shí)還要看到，集體林權(quán)制度改革是改善民生的重要措施。我國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，農(nóng)民生活水平相對(duì)較低，是長(zhǎng)期以來各種因素疊加的結(jié)果，其中生態(tài)環(huán)境惡劣是最根本的原因。通過林改促進(jìn)西部生態(tài)改善，是西部地區(qū)改善民生的根本所在。另外，集體林權(quán)制度改革，把林地使用權(quán)和林木所有權(quán)交給農(nóng)民，他們可以通過發(fā)展?fàn)I造林、多種經(jīng)營(yíng)增加收入，還可以得到國(guó)家森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)日咝匝a(bǔ)貼增加收入，從而達(dá)到脫貧致富的目的。這樣的事例在西部隨處可見。如陜西省太白縣林改后，農(nóng)民發(fā)展林業(yè)、開發(fā)山林的積極性顯著提高，兩年來累計(jì)投入造林資金3310萬元，戶均1.5萬元，發(fā)展了5萬多畝板栗、核桃等經(jīng)濟(jì)林，林下還套種中藥材3萬畝，發(fā)展土雞5萬只，養(yǎng)殖蜜蜂近1萬箱，人均收入當(dāng)年就增加510元，林業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的27.7%。三五年以后，預(yù)計(jì)人均可增加收入2000元左右。
西部地區(qū)集體林權(quán)制度改革，有利于維護(hù)生態(tài)安全和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，為從根本上解決該地區(qū)民生問題提供保障。這是我們對(duì)西部八省區(qū)林改的又一個(gè)重要判斷，也是西部林改的真正價(jià)值所在。大家要切實(shí)增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，下大力氣抓好林改工作。
三、結(jié)合西部八省區(qū)的社情林情，進(jìn)一步理清集體林權(quán)制度改革的思路和方法
雖然西部八省區(qū)具備集體林權(quán)制度改革的基本條件，但客觀上也面臨著一些困難。一是高寒干旱，造林成活率低，破壞容易恢復(fù)難，生態(tài)保護(hù)和建設(shè)難度大。二是公益林比重大，并且大多都是灌木林，林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率低，依靠林業(yè)自身經(jīng)濟(jì)效益拉動(dòng)改革難度大。三是集體林類型多，既有農(nóng)田防護(hù)林，又有牧場(chǎng)防護(hù)林，還有大量宜林沙地和四荒地，明晰產(chǎn)權(quán)難度大。四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政實(shí)力較弱，農(nóng)民貧困面較大，依靠地方政府和農(nóng)民力量推進(jìn)改革難度大。因此，要根據(jù)西部區(qū)位特點(diǎn)和社情林情，探索出一條符合本地實(shí)際情況的集體林權(quán)制度改革道路。具體講，要做到“三個(gè)必須堅(jiān)持”。
（一）必須堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)為主，確保生態(tài)受保護(hù)。為了加強(qiáng)西部生態(tài)建設(shè)，改善西部生態(tài)面貌，國(guó)家以及西部各級(jí)政府和群眾作出了長(zhǎng)期不懈的努力。1978年，啟動(dòng)了三北防護(hù)林建設(shè)工程，規(guī)劃建設(shè)期長(zhǎng)達(dá)70多年，目的就是要在三北地區(qū)筑起一條綠色屏障，為中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供生態(tài)保障。2001年，國(guó)家又拿出4300億元實(shí)施退耕還林，目的就是要盡快恢復(fù)西部的林草植被，切實(shí)遏制西部地區(qū)生態(tài)不斷惡化的趨勢(shì)。因此，保護(hù)和改善西部地區(qū)的生態(tài)，始終是林業(yè)改革發(fā)展的第一要義。集體林權(quán)制度改革必須堅(jiān)持以生態(tài)建設(shè)為主這個(gè)大原則，使生態(tài)資源得到保護(hù)，使生態(tài)狀況得到改善。如果說，集體林權(quán)制度改革動(dòng)搖了這個(gè)根基，那么，改革就失去了最基本的意義，改革也不會(huì)取得成功。堅(jiān)持森林資源受保護(hù)，生態(tài)建設(shè)有發(fā)展，這是林改的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是西部林改最大的一條底線。
（二）必須堅(jiān)持興林富民，確保農(nóng)民得實(shí)惠。光強(qiáng)調(diào)生態(tài)受保護(hù)的原則，不顧及農(nóng)民的利益，改革是行不通的。如果只是森林資源增加了，而老百姓的收入沒有增加，改革最終還是要失敗的。集體林權(quán)制度改革必須在堅(jiān)持興林的同時(shí)，也必須富民。從富民的途徑來看，一要靠增加政策性投入，二要靠提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，使農(nóng)民既能從政策上得到補(bǔ)貼，又能從經(jīng)營(yíng)中得到收入。這樣，才能調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與林改的積極性，使他們高高興興地承包經(jīng)營(yíng)集體林地。
一要建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付就是要解決林業(yè)部門運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)問題。各級(jí)政府都要建立公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決林業(yè)部門所有人員的工資問題和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)問題，改變林業(yè)部門靠向經(jīng)營(yíng)者伸手要錢養(yǎng)活自己、靠收取規(guī)費(fèi)過日子的局面，以減輕農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
二要完善生態(tài)效益補(bǔ)償制度。在國(guó)家層面，明年新增的3億多畝重點(diǎn)公益林補(bǔ)償，首先要滿足西部的實(shí)際需要；天保工程延續(xù)時(shí)，要解決天保林補(bǔ)助與公益林補(bǔ)償并軌的問題。在地方層面，各省、市、縣政府也要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政好的地方要多補(bǔ)一點(diǎn)，財(cái)政不好的地方可以暫時(shí)少補(bǔ)一點(diǎn)。要提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，中央文件對(duì)此有明確要求，我們要認(rèn)真研究，究竟中央拿多少、地方拿多少，南方補(bǔ)多少、北方補(bǔ)多少，都要有一個(gè)符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)。
三要在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)上找出路。西部地區(qū)可以通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)樹種，也可以通過撫育間伐和更新采伐，還可以通過發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)發(fā)展林業(yè)的積極性。辦法總比困難多。如青海省依托沙棘加工企業(yè)，實(shí)施了建設(shè)50萬畝沙棘基地規(guī)劃，采用企業(yè)＋農(nóng)戶模式，帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展沙棘增收致富。
四要在科技進(jìn)步上找方法。一方面，依靠科技充分挖掘當(dāng)?shù)馗鞣N草類、灌木的經(jīng)濟(jì)潛力，如寧夏通過采用新技術(shù)，將檸條加工成飼料，使從前不起眼的檸條，變成了集保護(hù)生態(tài)、發(fā)展畜牧和富裕農(nóng)民于一身的大產(chǎn)業(yè)。另一方面，要通過科技示范和服務(wù)的方式，讓農(nóng)民掌握營(yíng)造林實(shí)用技術(shù)，提高林地生產(chǎn)力，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。
（三）必須堅(jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民作為林地的經(jīng)營(yíng)主體和林木的管護(hù)主體。中央10號(hào)文件明確提出“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，確保農(nóng)民平等享有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這是最核心的政策，也是最根本的要求。明晰產(chǎn)權(quán)，必須緊緊抓住這個(gè)核心，堅(jiān)持家庭承包的基本方向，確立農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的主體地位，賦予農(nóng)民完整的用益物權(quán)，并長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。
只要農(nóng)民愿意分山到戶的，就將產(chǎn)權(quán)直接落實(shí)到農(nóng)戶，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)。我們不要擔(dān)心產(chǎn)權(quán)到戶后，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于林業(yè)管理。群眾分到山后，他們以權(quán)利人的身份出現(xiàn)，可以流轉(zhuǎn)，可以合作，也可以入股，讓群眾按自己的意愿去實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。均山到戶，應(yīng)該作為明晰產(chǎn)權(quán)的主要方式。
只要農(nóng)民愿意聯(lián)戶承包的，就將產(chǎn)權(quán)落實(shí)到聯(lián)戶，實(shí)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。一些不適宜分山到戶和分戶經(jīng)營(yíng)的，可以采取聯(lián)戶合作經(jīng)營(yíng)。怎么聯(lián)，聯(lián)多少，都要讓農(nóng)民說了算，政府不要搞“大歸堆”和“拉郎配”，而要搞好政策和法律服務(wù)，發(fā)給聯(lián)營(yíng)農(nóng)戶共有權(quán)證，讓他們吃上“定心丸”。
只要農(nóng)民愿意股份經(jīng)營(yíng)的，就將股權(quán)落實(shí)到戶，實(shí)行股份經(jīng)營(yíng)。一些不宜單家獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)的，也可以采取股份經(jīng)營(yíng)的方式，但不能簡(jiǎn)單地搞“分股不分山，分利不分林”。要把股權(quán)量化到人，發(fā)放股權(quán)證，實(shí)行折股聯(lián)營(yíng)；要盡量劃小經(jīng)營(yíng)單位，特別要與村委會(huì)脫鉤，真正變成自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自我約束、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
只要農(nóng)民愿意實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)的，仍可以由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。一些經(jīng)過宣傳發(fā)動(dòng)，群眾還沒有分山要求的，也可以暫時(shí)實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。但要將經(jīng)營(yíng)主體下移，確權(quán)到村民小組，由村民小組統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，變成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)單位，把共有權(quán)證發(fā)放到本組的每個(gè)農(nóng)戶，建章立制并加強(qiáng)群眾監(jiān)督。這是特殊情況下選擇的方式，不宜在面上廣泛推廣。
只要農(nóng)民愿意拍賣的，也可以實(shí)行大戶承包經(jīng)營(yíng)。這只適用那些不適宜家庭承包、聯(lián)戶承包、股份合作、村民小組統(tǒng)一集體經(jīng)營(yíng)的情況。即使采取這種方式，也必須確保本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶優(yōu)先承包。在承包費(fèi)及其繳納方式上要降低門檻，使之與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。
對(duì)于不宜家庭承包經(jīng)營(yíng)、尚未確定經(jīng)營(yíng)主體的四荒地和已經(jīng)列入治理規(guī)劃的沙地，可根據(jù)村民會(huì)議決議，采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式發(fā)包，但要做到公開、公正、公平，承包收益要按照農(nóng)民得大頭的原則，均利到戶或用于公益事業(yè)。
對(duì)于林改前已經(jīng)承包出去的四荒地和沙化土地，要慎重對(duì)待，妥善處理，保持穩(wěn)定。過去我們用政策鼓勵(lì)拍賣四荒地和沙化土地，許多企業(yè)和個(gè)人獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，投入了大量的人力物力財(cái)力，目前還沒有見到產(chǎn)出，今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)也可能得不到收益，我們要尊重過去的做法，維護(hù)承包者的權(quán)益，確保政策的穩(wěn)定性。只要程序合法、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；對(duì)于程序合法，合同不規(guī)范的，要加以規(guī)范；對(duì)于程序不合法的，要予以糾正。
西部地區(qū)集體林權(quán)制度改革，在做到上述“三個(gè)必須堅(jiān)持”的前提下，還要做到“四個(gè)一定要注意”。第一，一定要注意實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)。對(duì)全國(guó)來說，都要這樣做。拿陜西情況來講，陜南、陜北、關(guān)中都不一樣；從山西情況來看，晉南、晉中、晉北也不一樣；內(nèi)蒙古的東部、中部、西部也完全不一樣。西部地區(qū)情況復(fù)雜，靠一個(gè)模式明晰產(chǎn)權(quán)肯定行不通。一定要因地制宜、分類指導(dǎo)，認(rèn)真搞好試點(diǎn)，試點(diǎn)證明哪一種模式好，就推廣應(yīng)用哪一種。第二，一定要注意尊重群眾，依靠群眾。云南省搞集體林權(quán)制度改革，組織了50多萬干部深入基層，把所有關(guān)心林地、想要林地的農(nóng)民都發(fā)動(dòng)了起來。有的林權(quán)糾紛40多年都沒解決，這次經(jīng)過農(nóng)民自己一商量，問題就得到了解決。因此，在林改過程中，要充分依靠群眾，真正讓農(nóng)民自己決定分還是不分，以及怎么分。要從實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切，不搞一個(gè)模子。第三，一定要注意尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)。要妥善地處理林改過程中暴露出來的或者新產(chǎn)生的林權(quán)糾紛。過去簽過的合同，不管是生產(chǎn)隊(duì)簽的還是村委會(huì)簽的，都要按照10號(hào)文件的要求，區(qū)別不同情況，認(rèn)真加以對(duì)待。做得對(duì)的，要維護(hù)承包者的正當(dāng)權(quán)益；做得不對(duì)的，要用政策去說服教育，予以糾正。第四，一定要注意積極穩(wěn)妥，保證質(zhì)量。要始終堅(jiān)持質(zhì)量第一，做到進(jìn)度服從質(zhì)量，不趕時(shí)間、不趕進(jìn)度，既積極又穩(wěn)妥，不要操之過急，使改革經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。
四、采取切實(shí)有效的措施，進(jìn)一步營(yíng)造西部八省區(qū)集體林權(quán)制度改革的良好氛圍
一要進(jìn)一步解放思想。集體林權(quán)制度改革是解放思想的產(chǎn)物，貫徹落實(shí)中央10號(hào)文件精神也必須解放思想，西部八省區(qū)更是如此。要結(jié)合當(dāng)前在全黨上下開展的深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，認(rèn)真開展一場(chǎng)思想大討論，著力轉(zhuǎn)變不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的思想觀念，著力轉(zhuǎn)變不符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的思想觀念，著力轉(zhuǎn)變不利于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的思想觀念。切實(shí)從各種擔(dān)心害怕中解放出來，堅(jiān)定推進(jìn)林改的決心和信心；切實(shí)從對(duì)林改的簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)中解放出來，全面系統(tǒng)地謀劃和推進(jìn)林改；切實(shí)從消極畏難情緒中解放出來，以更大的勇氣和熱情投入到林改。
二要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)30年改革開放不斷取得新勝利的根本保證，也是集體林權(quán)制度改革獲得成功的基本經(jīng)驗(yàn)。要建立起高位推動(dòng)林改的機(jī)制，西部地區(qū)各級(jí)林業(yè)部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒改革先行省“五級(jí)書記抓林改”的做法，積極向黨政主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，努力爭(zhēng)取他們把林改放在心上、抓在手上，親自研究、親自部署。要層層成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，為改革提供強(qiáng)有力的組織保障。還沒有成立領(lǐng)導(dǎo)小組的，要盡快成立領(lǐng)導(dǎo)小組；領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)在林業(yè)部門的，要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧饕I(lǐng)導(dǎo)牽頭，有關(guān)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組。各級(jí)林業(yè)部門要舉全局之力，采取“硬抽人，抽硬人”的辦法，充實(shí)和加強(qiáng)林改辦事機(jī)構(gòu)的力量，切實(shí)發(fā)揮林業(yè)部門在推進(jìn)林改過程中的中堅(jiān)作用。
三要進(jìn)一步加大宣傳。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，需要全社會(huì)各個(gè)方面的共同行動(dòng)。西部地區(qū)各地要高度重視林改輿論宣傳工作，凝聚宣傳部門和各大媒體的力量，采取各種形式和各種手段，加大宣傳力度，努力營(yíng)造有利于改革的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。要廣泛宣傳黨的興林富民政策，讓各方面都了解改革的重大意義、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，提高全社會(huì)對(duì)改革的認(rèn)識(shí)。要重點(diǎn)宣傳改革的新成果、新經(jīng)驗(yàn)、新典型，通過典型示范，引導(dǎo)和組織各方面的力量，共同完成好改革的各項(xiàng)任務(wù)。要切實(shí)做好面向基層干部群眾的宣傳發(fā)動(dòng)工作，通過贈(zèng)送《解讀本》，發(fā)放“明白紙”，張貼告示等多種形式，使中央10號(hào)文件家喻戶曉，深入人心，為他們積極參與改革提供保證。
四要進(jìn)一步強(qiáng)化培訓(xùn)。前一段時(shí)間，西部地區(qū)各級(jí)林業(yè)部門按照我局的部署，開展了一系列的林改培訓(xùn)活動(dòng)，下一步要將培訓(xùn)重心下移，重點(diǎn)培訓(xùn)好基層領(lǐng)導(dǎo)干部，開展以學(xué)習(xí)中央10號(hào)文件和林改法律法規(guī)為重點(diǎn)的集中輪訓(xùn)，使他們準(zhǔn)確理解林改精神實(shí)質(zhì)，把握林改基本原則、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，增強(qiáng)他們駕馭工作全局，組織林改工作的能力。要培訓(xùn)好林改工作人員，開展以林改業(yè)務(wù)為重點(diǎn)的專項(xiàng)培訓(xùn)，使他們掌握林改內(nèi)容和工作流程、操作規(guī)范及工作方法，成為開展林改工作的行家里手。要培訓(xùn)好農(nóng)民群眾，采取派出宣講隊(duì)深入農(nóng)村，通俗易懂地向林農(nóng)講解林改的政策措施、方法步驟，特別是林改方案的制訂和實(shí)施，增強(qiáng)農(nóng)民參與林改的主人翁意識(shí)，充分發(fā)揮他們?cè)诹指墓ぷ髦械闹黧w作用。
五要進(jìn)一步抓好試點(diǎn)。林改是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，西部地區(qū)林改更為復(fù)雜，必須采取試點(diǎn)先行的原則，做到試點(diǎn)一個(gè)推廣一個(gè)，成熟一批開展一批。要選好試點(diǎn)單位，各地要根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的不同，在每種類型當(dāng)中選擇1～2個(gè)領(lǐng)導(dǎo)重視、基礎(chǔ)扎實(shí)、人員得力、積極性高的縣進(jìn)行試點(diǎn)。要制訂好試點(diǎn)方案，各級(jí)林業(yè)部門要發(fā)揮能動(dòng)作用，幫助試點(diǎn)縣鄉(xiāng)制訂試點(diǎn)方案，明確試點(diǎn)內(nèi)容、試點(diǎn)方法、試點(diǎn)步驟，使試點(diǎn)有的放矢，真正解決問題。試點(diǎn)工作每告一個(gè)段落，都要認(rèn)真總結(jié)，通過試點(diǎn)證明行之有效的，要不斷完善提高，進(jìn)而形成制度，真正使試點(diǎn)發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用。
六要進(jìn)一步完善政策。完善政策是林改的重要內(nèi)容，也是鞏固改革成果的根本保障。我們要像抓明晰產(chǎn)權(quán)一樣，下大力氣抓政策落實(shí)工作。中央10號(hào)文件提出要完善五個(gè)方面的政策措施，局里正在積極行動(dòng)，對(duì)我們自己能單獨(dú)做的，比如完善林木采伐管理機(jī)制、規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)等，已經(jīng)提出了實(shí)施方案；對(duì)我們自己不能單獨(dú)做的，比如建立林業(yè)公共財(cái)政制度、完善林業(yè)金融服務(wù)等，正在與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、保監(jiān)會(huì)等加緊溝通，力爭(zhēng)逐步突破。西部地區(qū)要不等不靠，充分發(fā)揮主動(dòng)性和能動(dòng)性，在明晰產(chǎn)權(quán)、完善政策方面進(jìn)行大膽探索，按照有利于林業(yè)發(fā)展、有利于保護(hù)生態(tài)、有利于農(nóng)民增收的原則，研究和出臺(tái)一些符合本地實(shí)際的政策措施，不斷鞏固和發(fā)展林改成果。
七要進(jìn)一步搞好督查。為了發(fā)現(xiàn)新情況，解決新問題，保證林改質(zhì)量，取得預(yù)期成效，必須加強(qiáng)對(duì)林改的督導(dǎo)檢查。要采取“一聽二看三走訪”的辦法開展督導(dǎo)檢查工作?！耙宦牎保褪峭ㄟ^召開專題會(huì)議，聽取當(dāng)?shù)亓指墓ぷ鲄R報(bào)，掌握進(jìn)度情況。“二看”，就是隨機(jī)抽取一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組進(jìn)行檢查，對(duì)林改調(diào)查摸底、登記造冊(cè)、方案制定、勘界勾圖、合同簽訂等進(jìn)行仔細(xì)查看?！叭咴L”，就是走訪縣鄉(xiāng)派駐村組的林改工作人員、村民代表和廣大林農(nóng)，了解群眾對(duì)林改的熟悉情況、參與情況和滿意度。要按照林改規(guī)定的階段和程序組織驗(yàn)收。對(duì)于驗(yàn)收合格的，方可進(jìn)入下一階段；對(duì)于驗(yàn)收不合格的，要下發(fā)限期整改通知書，責(zé)令其限期整改，并跟蹤督查，直至群眾滿意為止。
八要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。為適應(yīng)改革的新形勢(shì)和新要求，林業(yè)部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，重點(diǎn)是“搞好四項(xiàng)服務(wù)、做好兩個(gè)引導(dǎo)和扶持”。一要搞好政策服務(wù)，使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)有政策的支持和保障，讓農(nóng)民掌握和用好黨的興林富民政策；二要搞好科技服務(wù)，使農(nóng)民及時(shí)應(yīng)用最新科技成果，提高林地生產(chǎn)力；三要搞好市場(chǎng)服務(wù)，使農(nóng)民生產(chǎn)的木材及林產(chǎn)品能賣出去，能賣一個(gè)好價(jià)錢；四要搞好林業(yè)“三防”服務(wù)，即防盜、防火、防病蟲害，降低農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；五要引導(dǎo)和扶持農(nóng)民林業(yè)合作組織建設(shè)，解決一家一戶小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的對(duì)接問題；六要引導(dǎo)和扶持林業(yè)中介組織建設(shè)，使農(nóng)民能夠得到便捷的服務(wù)。
集體林權(quán)制度改革是一件農(nóng)民得實(shí)惠、國(guó)家得生態(tài)的好事，是一項(xiàng)利在當(dāng)代、惠及子孫的大事。讓我們更加緊密地團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，解放思想、凝聚力量，開拓進(jìn)取、扎實(shí)工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)好中央的決策部署，為造福億萬農(nóng)民、建設(shè)生態(tài)文明、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。
