受國務院委托，民政部部長李學舉22日下午向全國人大常委會報告農(nóng)村社會保障體系建設情況。 報告全文如下：
國務院關于農(nóng)村社會保障體系建設情況的報告
——2009年4月22日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上
民政部部長 李學舉
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告農(nóng)村社會保障體系建設情況，請予審議。
一、農(nóng)村社會保障體系建設進展情況
我們黨和國家歷來高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，著力推進農(nóng)村社會保障工作。目前，以農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障體系初步形成，被征地農(nóng)民、農(nóng)民工社會保障工作取得了長足進展，一些地方還探索開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。
（一）農(nóng)村最低生活保障制度基本建立。這項制度是對傳統(tǒng)農(nóng)村社會救濟的創(chuàng)新，20世紀90年代中期試點后，逐步在有條件的地區(qū)推廣。2007年，國務院印發(fā)了《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，加快了這項制度的建設步伐。目前已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，正向應保盡保邁進。截至2008年底，已將4284.3萬人納入農(nóng)村低保，還有63.2萬農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟，686.5萬人次享受農(nóng)村臨時生活救助。
（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設全面建立。個人繳費、集體補助、政府資助相結合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，于2003年開始試點和推廣，到2008年底已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農(nóng)民達8.15億人，參合率為91.5%，提前兩年完成目標。全國累計15億人次享受到補償，補償基金支出1253億元。其中有1.1億人次享受到住院補償、11.9億人次享受到門診補償，對2億人次進行了健康體檢。參合農(nóng)民次均住院補償金額從試點初期的690元提高到1066元。
（三）探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國從20世紀90年代開始農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，后因客觀條件制約而停頓。近年來，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高，一些地方開始探索不同形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。目前，有關部門正按照黨的十七屆三中全會關于建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要求，研究推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的指導意見。
（四）農(nóng)村救災能力不斷提高。我國農(nóng)村自然災害多、受災地域廣、受災人口多、損失比較重。近年來，隨著救災應急響應、災民生活救助、災后恢復重建、備災減災、社會動員等機制的逐步建立和完善，農(nóng)村救災能力不斷提高，歷年救災工作扎實有效，特別是奪取了去年抗擊低溫雨雪冰凍災害和汶川地震災害的勝利。2008年，緊急轉移安置災民2682.2萬人，救濟災民8000多萬人次。
（五）農(nóng)村社會福利事業(yè)逐步發(fā)展。20世紀五、六十年代，各地相繼建設了以集中供養(yǎng)農(nóng)村孤老對象為主的敬老院，一些地方還興建了集中供養(yǎng)在鄉(xiāng)老復退軍人的光榮院。近年來，在認真履行政府責任的同時，積極引導社會力量舉辦農(nóng)村社會養(yǎng)老機構，農(nóng)村社會福利事業(yè)逐步發(fā)展壯大。截至2008年底，全國農(nóng)村敬老院有29452個，收養(yǎng)孤老、孤殘、孤兒158.1萬人；光榮院有1336個，收養(yǎng)4萬人。
另外，不斷提高在鄉(xiāng)老復員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人補助標準，農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作進一步加強。逐步改善農(nóng)村殘疾人服務設施，給生活困難的農(nóng)村老黨員發(fā)放定期補助，今年春節(jié)向農(nóng)村困難群眾發(fā)放了一次性生活補貼。
（六）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善。20世紀50年代，我國開始建立以保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬為基本內(nèi)容的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，這是新中國第一項農(nóng)村社會保障制度。改革開放以來，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度不斷完善。2006年修訂《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項制度實現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉變。2008年底，全國農(nóng)村五保對象有543.4萬人，基本實現(xiàn)了應保盡保。
（七）農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設順利推進。農(nóng)村醫(yī)療救助是政府對患病且無力就醫(yī)的貧困農(nóng)民的醫(yī)療費用給予適當補助的制度。這項制度從2003年底開始推行，進展比較順利，目前已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))。農(nóng)村醫(yī)療救助制度建立以來，累計直接救助2024.1萬人次，累計資助9458.3萬人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。
（八）被征地農(nóng)民社會保障工作扎實推進。近年來，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平，實行了社會保障資金不落實不得批準征地、同地同價和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多萬被征地農(nóng)民得到了不同形式的社會保障。
（九）農(nóng)民工社會保障工作取得長足進展。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關系的7000多萬人。截至2008年底，全國有2400多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，4200多萬農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險，4900多萬農(nóng)民工參加工傷保險，1500多萬農(nóng)民工參加失業(yè)保險。
近年來，財政用于農(nóng)村社會保障方面的投入不斷增加。按照科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”的要求，財政支出從主要針對城市逐步轉向城鄉(xiāng)兼顧，支持包括農(nóng)村社會保障在內(nèi)的各項農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2003—2008年中央財政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金416億元，農(nóng)村醫(yī)療救助資金66.6億元，自然災害生活救助資金745億元，并在對地方就業(yè)補助資金中統(tǒng)籌考慮安排了農(nóng)民工就業(yè)服務、職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定補貼等資金。2007年中央財政安排30億元補助資金支持財政困難地區(qū)建立農(nóng)村最低生活保障制度，2008年中央財政補助規(guī)模增加到93.6億元，并在計算農(nóng)村稅費改革轉移支付時考慮了五保供養(yǎng)這一因素，幫助地方解決五保供養(yǎng)資金來源問題。
二、農(nóng)村社會保障體系建設面臨的主要問題
現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障體系還不夠健全，存在一些需要認真研究解決的問題，主要是：
（一）發(fā)展不夠平衡。五保供養(yǎng)制度歷史悠久、相對規(guī)范，最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助等制度建立不久，被征地農(nóng)民社會保障和農(nóng)民工社會保險等制度建設正在逐步推進，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還處于試點起步階段。區(qū)域統(tǒng)籌不夠，東、中、西部的農(nóng)村社會保障水平差距較大。城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調，農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村社會福利服務設施嚴重匱乏。
（二）制度建設滯后。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后，保障面較窄，保障水平偏低，一些政策措施剛性不強，資金難以得到有力保證，與實際需要有一定差距，部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題。特別是農(nóng)村社會保險籌資機制不健全，籌資成本和組織管理成本較高，影響了農(nóng)民參保積極性，一定程度上制約了農(nóng)村社會保障水平的提高。
（三）法制化水平不高。目前，我國農(nóng)村社會保障工作，只有《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》這一部專門法規(guī)，其余工作停留在政策層面，尚未上升到法律法規(guī)高度，缺乏必要的法律依據(jù)和保證，致使現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障工作的法制化、規(guī)范化水平不高。
（四）政策配套、信息共享不夠。農(nóng)村社會保障方面的制度銜接、政策配套不夠，信息溝通和共享程度不高，協(xié)調協(xié)作需要進一步加大，整體推進合力需要進一步增強。
（五）基層管理薄弱。受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會保障管理機構不健全、工作力量薄弱、設施條件簡陋等問題比較突出。比如，全國平均每名縣級新農(nóng)合經(jīng)辦人員要負責3萬名左右農(nóng)民的參合經(jīng)辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的社會保障機構，負責多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。由于管理水平較低，制度不完善，農(nóng)村社會保障在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。
（六）事權劃分及其財政支出責任不明確。對上級政府和下級政府支出責任缺乏合理界定，不利于更好地調動各級政府發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)的積極性，出現(xiàn)下級依賴上級、地方依賴中央的現(xiàn)象。
三、農(nóng)村社會保障體系建設下一步工作打算
目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村貧困人口有4000多萬。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，但農(nóng)村社會保障工作基礎仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設小康社會的進程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農(nóng)村社會保障體系建設，不僅必要，而且緊迫。
今后一段時間的農(nóng)村社會保障工作，需要按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的原則，以解決制度缺失問題為重點，繼續(xù)健全和規(guī)范各項保障制度，逐步擴大覆蓋面，不斷提高保障水平，著力從體系層面進行銜接配套，增強推進合力。具體要切實抓好以下幾個方面的工作：
農(nóng)村最低生活保障方面：一是繼續(xù)加大工作力度，將符合條件的農(nóng)村困難群眾全部納入保障范圍，實現(xiàn)應保盡保；二是規(guī)范農(nóng)村低保標準的制定，既能保障農(nóng)村困難群眾基本生活，確保低保對象基本生活，又不超越當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平；三是對有重病重殘人員、高齡老人、兒童的低保家庭，以及缺乏勞動力、單親家庭，予以適當照顧；四是根據(jù)家庭結構變化、人口變化、實際收入水平變化等情況，對農(nóng)村低保對象實行動態(tài)管理。此外，關注低保邊緣群體和農(nóng)民工家庭的困難，將救助政策適當惠及這些困難群眾。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面：一是逐步提高新農(nóng)合保障水平，2010年各級財政對新農(nóng)合的補助標準提高到每人每年120元，并適當提高個人繳費標準；二是規(guī)范新農(nóng)合基金管理，提高基金使用效率，確保當年統(tǒng)籌基金結余不超過當年統(tǒng)籌基金總額的15%，累計結余不超過當年統(tǒng)籌基金總額的25%；三是建立方便快捷的農(nóng)民個人繳費方式，健全與經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民增收協(xié)調一致的動態(tài)籌資機制，確保各級財政補助資金及時足額到位；四是完善和規(guī)范新農(nóng)合統(tǒng)籌補償方案，逐步提高封頂線和醫(yī)療費用補償比例，加快推進門診統(tǒng)籌；五是健全管理經(jīng)辦體系，加強信息化建設，提高管理經(jīng)辦能力，進一步加強定點醫(yī)療機構監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療服務機構行為，控制醫(yī)療費用不合理增長。
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面：按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，研究出臺新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點指導意見，并選擇全國10%的縣(市、區(qū))積極穩(wěn)妥地開展試點工作。
農(nóng)村救災方面：一是繼續(xù)完善救災應急的體制機制，進一步提高農(nóng)村救災工作的時效性；二是及時將生活困難的災民納入受災群眾冬春臨時生活救助范圍，將因災造成長期生活困難符合條件的災民納入最低生活保障，切實保障農(nóng)村災民基本生活；三是認真落實恢復重建補助政策，確保今年基本完成因災倒塌和嚴重損毀農(nóng)房重建任務；四是動員和組織農(nóng)村災民開展生產(chǎn)自救、勞務輸出和互助互濟，解決或緩解災害帶來的生活困難。
農(nóng)村社會福利服務事業(yè)發(fā)展方面：一是積極應對人口老齡化，在切實保障農(nóng)村孤老生活權益的基礎上，發(fā)展適度普惠型農(nóng)村老年福利服務事業(yè)，加快形成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為骨干的農(nóng)村養(yǎng)老服務體系，讓更多的農(nóng)村老年人享受到與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的社會福利服務；二是全面落實孤兒基本生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的福利政策，進一步提高孤兒養(yǎng)育水平；三是加強農(nóng)村殘疾預防和殘疾人康復工作，促進農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展；四是增加政府投入，加大彩票公益金資助力度，進一步引導和組織社會力量參與，切實加強敬老院、光榮院和殘疾人服務設施建設，努力滿足日益增長的農(nóng)村社會福利服務需求。
農(nóng)村五保供養(yǎng)方面：一是深入貫徹《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，進一步將符合供養(yǎng)條件的農(nóng)村五保對象納入保障范圍；二是堅持集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)相結合，適度提高集中供養(yǎng)率，著力改善散居五保對象居住條件，進一步完善農(nóng)村五保供養(yǎng)服務；三是堅持“按標施保”，以不低于當?shù)剞r(nóng)村居民平均生活水平的原則核定農(nóng)村五保供養(yǎng)標準，進一步改善農(nóng)村五保對象生活。
農(nóng)村醫(yī)療救助方面：一是在確保把農(nóng)村低保對象和五保對象納入救助范圍的基礎上，逐步將農(nóng)村其他經(jīng)濟困難家庭人員納入保障范圍，穩(wěn)步擴大覆蓋面；二是針對救助對象困難情況和基本醫(yī)療需求，制定科學合理的醫(yī)療補助標準，進一步提高醫(yī)療救助比例；三是堅持以住院救助為主，同時兼顧門診救助，適當擴大救助病種；四是簡化醫(yī)療救助手續(xù)和程序，方便救助對象日常門診和購藥。
被征地農(nóng)民社會保障方面：一是適當提高征地補償標準，確保被征地農(nóng)民生活水平不下降；二是完善征地安置政策，著力解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題；三是地方政府可從土地出讓金中劃出專門資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出；四是加強督查工作，建立責任追究制度。
農(nóng)民工社會保險方面：一是按照“低費率、廣覆蓋、可轉移、能銜接”的原則，制定實施農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險辦法，著力提高參保率；二是在城鎮(zhèn)用人單位就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，有困難的可自愿參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；驊艏氐男罗r(nóng)合；三是計劃用兩年時間將有勞動關系的農(nóng)民工基本納入工傷保險，開展工傷預防和工傷康復試點工作；四是加大農(nóng)民工失業(yè)保險工作力度，繼續(xù)擴大覆蓋范圍。
四、加強農(nóng)村社會保障體系建設的措施
農(nóng)村社會保障體系建設責任重大，任務繁重。需要加強組織領導，采取切實措施，確保有效推進。
（一）健全法律法規(guī)。社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，建議待國務院提請審議后加快這兩部法律立法進程。同時，國務院將抓緊制定救災條例、新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例等行政法規(guī)。到2020年，力爭使農(nóng)村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循。
（二）加大資金投入。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村居民基本生活需求、消費者物價指數(shù)、財政承受能力等因素，努力增加農(nóng)村社會保障資金投入，切實保障農(nóng)村困難群眾基本生活。當前，注意把農(nóng)村社會保障資金，作為拉動內(nèi)需、保障民生的重點來投入。堅持事權財權統(tǒng)一，更加科學地劃分事權財權，合理確定中央和地方的保障責任。加強對農(nóng)村社會保障經(jīng)費管理與監(jiān)督，確保?？顚Ｓ谩?/p>
（三）加強協(xié)調協(xié)作。農(nóng)村社會保障體系建設，涉及部門多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實加強協(xié)調協(xié)作。通過適當形式，加快形成各司其職、各負其責、分工合作、齊抓共管的工作機制，增進互聯(lián)、互動、互補，增強推進合力，確保工作責任到位、政策落實到位、措施保障到位。加強各項農(nóng)村社會保障制度之間的銜接，加強農(nóng)村社會保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農(nóng)村扶貧開發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結構，提高整體保障效能。
（四）注重統(tǒng)籌平衡。繼續(xù)認真做好農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、自然災害生活救助、社會福利、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助等工作，切實加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民工社會保險、被征地農(nóng)民社會保障工作推進步伐。鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。加快破除城鄉(xiāng)二元體制，更加注重發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，努力縮小城鄉(xiāng)差別。
（五）強化基層管理和服務。鼓勵地方結合實際改革創(chuàng)新，加強基層社會保障經(jīng)辦機構建設。加快政府職能轉變，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農(nóng)村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，加強低保、社會保險、新農(nóng)合等信息系統(tǒng)建設，提高工作效率，強化服務功能。嚴格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機制，確保農(nóng)村社會保障政策在基層得到全面落實。
