“十一五”正漸行漸遠(yuǎn)。在這個(gè)“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”交匯共融的五年里，國(guó)土資源地政管理在破解保障發(fā)展和保護(hù)資源的“兩難”挑戰(zhàn)中，不斷開(kāi)拓進(jìn)取、迎難而上，實(shí)現(xiàn)著從單純的資源管理向資源、資產(chǎn)、資本三位一體的綜合管理的轉(zhuǎn)變。
“十一五”的五年，是國(guó)土資源管理深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀的五年，是在科學(xué)發(fā)展觀指引下戰(zhàn)勝重重困難不斷進(jìn)步的五年。
“十一五”的五年，伴隨著科學(xué)發(fā)展觀的落地生根，國(guó)土資源保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制框架初步構(gòu)建，為共和國(guó)邁向“十二五”和國(guó)土資源事業(yè)的發(fā)展奠定了更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
前所未有的考驗(yàn)——科學(xué)發(fā)展
“十一五”規(guī)劃是黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)重大戰(zhàn)略思想后編制的第一個(gè)五年規(guī)劃。從“十五”邁進(jìn)“十一五”的門(mén)檻，國(guó)土資源地政管理面對(duì)前所未有的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
這個(gè)五年，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)五年，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化步伐加快，高速運(yùn)行的中國(guó)經(jīng)濟(jì)快車，使土地資源供求矛盾和壓力空前緊張。一方面，人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求持續(xù)增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕都需要占用耕地，而耕地污染和退化嚴(yán)重，后備資源不足，人增地減少趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用程度不高，農(nóng)村宅基地使用普遍超標(biāo)，閑置、浪費(fèi)土地、違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題比較嚴(yán)重……
“十一五”一開(kāi)局，土地資源供需矛盾尖銳、保護(hù)耕地壓力增大的嚴(yán)峻形勢(shì)就擺在國(guó)土資源管理部門(mén)面前。如何從保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略高度著眼，擔(dān)負(fù)起保護(hù)與合理利用土地資源的職責(zé)，國(guó)土資源管理者必須迎接挑戰(zhàn)。
回首這極不尋常的五年，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)……一項(xiàng)項(xiàng)硬任務(wù)，情勢(shì)催迫;經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、通貨膨脹、國(guó)際金融風(fēng)暴……一連串超乎想象的嚴(yán)峻考驗(yàn)接踵而至。這一切，無(wú)不考驗(yàn)著國(guó)土資源地政管理走科學(xué)發(fā)展道路的決心和勇氣。
迎接挑戰(zhàn)，意味著風(fēng)險(xiǎn)，也意味著機(jī)遇。壓力面前，解放思想、改革創(chuàng)新，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制，成為這五年國(guó)土資源管理部門(mén)的戰(zhàn)略抉擇。在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，五年來(lái)國(guó)土資源地政管理積極參與國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展;堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流并舉，不斷增強(qiáng)資源保障力度;堅(jiān)持推進(jìn)改革創(chuàng)新，管理體制機(jī)制法制進(jìn)一步完善，地政管理各項(xiàng)工作取得重大進(jìn)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。
開(kāi)拓進(jìn)展破“兩難”，科學(xué)發(fā)展結(jié)碩果。從2006年到2009年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(zhǎng)11.4%，比“十五”時(shí)期年平均增速快1.6個(gè)百分點(diǎn)。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)走過(guò)波瀾起伏的五年交出的成績(jī)單，是舉國(guó)上下各行各業(yè)貫徹科學(xué)發(fā)展觀交出的考試卷，這其中有著國(guó)土資源管理應(yīng)對(duì)考驗(yàn)、自覺(jué)踐行科學(xué)發(fā)展觀作出的不可或缺的貢獻(xiàn)。
最耀眼的亮點(diǎn)——雙保工程
回首過(guò)去的五年，圍繞中心、服務(wù)大局，“保發(fā)展、保紅線”主動(dòng)迎接考驗(yàn)，成為“十一五”國(guó)土資源地政管理的最耀眼亮色。
按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，“十一五”初期宏觀調(diào)控表現(xiàn)為“有保有控”的特點(diǎn)，國(guó)土資源管理配合中央政府推出的系列調(diào)控政策組合拳，積極貫徹“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”的土地供應(yīng)原則，嚴(yán)把土地閘門(mén)，嚴(yán)格土地供應(yīng)總量和投向，抑制固定資產(chǎn)增長(zhǎng)過(guò)快和房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的勢(shì)頭，遏制工業(yè)用地低成本粗放利用，每年實(shí)際新增建設(shè)用地規(guī)模基本控制在600萬(wàn)畝，土地供應(yīng)優(yōu)先保障國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目。土地調(diào)控在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的同時(shí)，有力約束了固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱發(fā)揮了應(yīng)有作用。
2008年下半年，國(guó)際金融危機(jī)來(lái)襲，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。黨中央、國(guó)務(wù)院以前所未有的力度推出刺激經(jīng)濟(jì)的一攬子計(jì)劃，4萬(wàn)億元的投資重點(diǎn)鎖定經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，鎖定民生相關(guān)的領(lǐng)域。國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。一系列擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目都需要“落地”。面對(duì)新形勢(shì)，國(guó)土資源系統(tǒng)以“雙保行動(dòng)”踐行管理職能，一方面，在土地利用計(jì)劃安排、建設(shè)用地審批和土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)加大工作力度，千方百計(jì)保證擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升；另一方面，同步督察監(jiān)管，堅(jiān)守耕地紅線不動(dòng)搖，保持土地管理秩序向好態(tài)勢(shì)?！半p保行動(dòng)”在破解“兩難”的嘗試中，使中國(guó)第一次走出了土地管理 “一放就亂、一收就死”的“輪回”，土地管理秩序在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中避免了大起大落。
“十一五”期間，科學(xué)發(fā)展觀在國(guó)土資源管理中落地生根，收獲了“雙?！边@一豐碩成果。五年來(lái)，我們堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，按照耕地保有量保持在1.2億公頃和糧食綜合生產(chǎn)能力達(dá)到5億噸左右的目標(biāo)，嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地，確保基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)耕地減少過(guò)快勢(shì)頭得到有效遏制，基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一”政策，2006~2009年間全國(guó)共補(bǔ)充耕地1600多萬(wàn)畝，多于同期建設(shè)占用的1250多萬(wàn)畝耕地，做到了占補(bǔ)有余，為堅(jiān)守18億畝耕地紅線、確保國(guó)家糧食安全提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
五年來(lái)，國(guó)土資源管理在“節(jié)流”的同時(shí)不斷“開(kāi)源”，以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)土地整治事業(yè)方興未艾。四川的“金土地工程”、江西的“造地增糧富民工程”、三峽庫(kù)區(qū)的“移土培肥工程” 吉林的“西部造地、增產(chǎn)百億斤糧食工程”、江蘇的“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”、浙江省的“百萬(wàn)造地保障工程”……享譽(yù)大江南北，土地開(kāi)發(fā)整理成為各級(jí)地方政府高度重視、有關(guān)部門(mén)大力支持、農(nóng)民群眾衷心擁護(hù)的“德政工程”、“民心工程”。五年間，在全國(guó)土地整理規(guī)劃的龍頭指引下，制定了一系列政策措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，土地整理工作走上了從自發(fā)無(wú)序向嚴(yán)格規(guī)范、依法依規(guī)快速發(fā)展的軌道。目前，各類涉農(nóng)涉地資金用于整治土地6000多萬(wàn)畝，新增耕地2000多萬(wàn)畝，同時(shí)使農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%~20%，生產(chǎn)成本普遍降低5%~15%，建成了一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)、成規(guī)模的基本農(nóng)田，為“十一五”期間糧食連年豐收提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。
五年來(lái)，國(guó)土資源管理保持著土地執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，以全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”、衛(wèi)片執(zhí)法專項(xiàng)檢查為代表的監(jiān)管力舉，聲勢(shì)浩然，發(fā)揮了良好的教育和震懾作用，有效地遏制了土地違規(guī)違法高發(fā)態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“百日行動(dòng)”查出違規(guī)違法案件3.1萬(wàn)多件，涉及土地330多萬(wàn)畝，其中“以租代征”30多萬(wàn)畝，違規(guī)擴(kuò)區(qū)設(shè)區(qū)約100萬(wàn)畝，未批先用先占約200萬(wàn)畝。立案查處三類違規(guī)違法用地行為2.6萬(wàn)多件，立案率近85%。58個(gè)重點(diǎn)整改地區(qū)和251個(gè)典型案件基本查處糾正到位。這也是“十一五”期間國(guó)土資源系統(tǒng)時(shí)間最集中、參與人數(shù)最多、規(guī)模最大的一次土地執(zhí)法行動(dòng)。這一次“亮劍”，有力地促進(jìn)了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，在一定程度上促進(jìn)了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)。
走過(guò)“十一五”，“雙?！庇伞靶袆?dòng)”上升為“工程”，并升華為國(guó)土資源管理保障、服務(wù)、發(fā)展的科學(xué)理念。我們認(rèn)識(shí)到，保發(fā)展，是大局;保紅線，是國(guó)策。在科學(xué)發(fā)展的路徑下，兩者辯證統(tǒng)一?！半p保”是土地管理永恒的主題。這一科學(xué)發(fā)展理念的提升，是國(guó)土資源管理踐行科學(xué)發(fā)展五年交出的成績(jī)單中最精彩的篇章。
堅(jiān)定不移的導(dǎo)向——市場(chǎng)機(jī)制
國(guó)土資源管理深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，土地使用制度改革的任務(wù)首當(dāng)其沖。
“十一五”開(kāi)局之初，深化土地使用制度改革，面臨諸多迫切需要解決的問(wèn)題：土地市場(chǎng)制度不健全，反映市場(chǎng)供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制不完善，土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后，土地市場(chǎng)體系仍需完善，征地制度改革有待深化，節(jié)約集約利用資源的體制機(jī)制尚未形成……顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)行土地資源的市場(chǎng)化配置，任重而道艱。
改革是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)?！笆晃濉逼陂g的土地使用制度改革，在克服種種制度性障礙、破除舊觀念、舊體制對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的種種束縛的探索中，不斷健全著市場(chǎng)機(jī)制。五年間，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等國(guó)字號(hào)文件，以及《土地登記辦法》、《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》、《關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列促進(jìn)土地資源市場(chǎng)化配置的細(xì)化政策和制度相繼出臺(tái)，擴(kuò)大了土地資源市場(chǎng)配置的覆蓋面，使土地市場(chǎng)建設(shè)邁出關(guān)鍵的一步。
實(shí)踐證明，市場(chǎng)是最有效的資源配置方式?！笆晃濉钡奈迥觊g，土地資產(chǎn)價(jià)值空前顯現(xiàn)，市場(chǎng)配置土地資源的范圍、規(guī)模和作用越來(lái)越大，制度化建設(shè)越來(lái)越完善。具體體現(xiàn)在劃撥用地總量逐漸縮減，有償用地總量逐漸擴(kuò)大，協(xié)議出讓方式逐漸縮減，招拍掛出讓面積逐年攀升且占出讓面積的比例逐年增大，工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度全面落實(shí)且成效顯著。數(shù)據(jù)顯示， 2008年，全國(guó)招拍掛出讓土地13.36萬(wàn)公頃，占出讓總面積的81.9%，比上年提高32個(gè)百分點(diǎn)，標(biāo)志著土地資源市場(chǎng)化配置實(shí)現(xiàn)新的飛躍。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在土地資源配置中仍然承擔(dān)著調(diào)控和管理的重大職責(zé)。“十一五”期間，在大力推進(jìn)“土地走向市場(chǎng)”的過(guò)程中，地政管理堅(jiān)持土地用途管制、嚴(yán)格保護(hù)耕地、厲行節(jié)約集約用地，使之成為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源有效利用的前提和基本措施。2007年7月，第二次全國(guó)土地調(diào)查正式啟動(dòng)。3年時(shí)間，全國(guó)基本摸清土地家底，并掌握了土地權(quán)屬等狀況，為科學(xué)管理土地夯實(shí)了根基。2008年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》（2006-2020年），提出到2010年和2020年，全國(guó)耕地保有量分別要保持在18.18億畝和18.05億畝。體現(xiàn)了土地宏觀調(diào)控的戰(zhàn)略性目標(biāo)，也對(duì)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模、規(guī)范和發(fā)展土地市場(chǎng)，提出了更高要求。
與此同時(shí)，針對(duì)土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)建立全國(guó)性的城市地價(jià)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系等科技手段，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管，“天上看，地上查，網(wǎng)上管”國(guó)土資源管理運(yùn)行體系初步形成，土地管理產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革和完善，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的同時(shí)，也有力促進(jìn)了土地市場(chǎng)的規(guī)范。
“十一五”期間，集體建設(shè)用地使用制度改革和市場(chǎng)建設(shè)提上了議事日程，全國(guó)各地制度創(chuàng)新的探索實(shí)踐豐富多彩，取得可喜進(jìn)步。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！蓖瑫r(shí)，提出要“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障?！币幌盗行碌闹贫劝才牛瑸檗r(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)提供了通道，掀開(kāi)了土地使用制度改革嶄新的歷史篇章。
科學(xué)發(fā)展，要讓人民共享發(fā)展成果。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，使農(nóng)民獲得土地收益權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，是科學(xué)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是一項(xiàng)帶有全局意義的重大體制攻堅(jiān)任務(wù)。這一課題在“十一五”僅僅只是破題。展望未來(lái)，土地使用制度改革面對(duì)的任務(wù)仍然緊迫而艱巨，改革深化細(xì)化完善化的要求更高、難度更大。
邁入“十二五”，我們必須以更加振奮的創(chuàng)新精神、更加堅(jiān)韌的攻堅(jiān)勇氣、更加務(wù)實(shí)的科學(xué)態(tài)度深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理工作的更大進(jìn)步。
