實施退牧還草是黨中央、國務院為保護草原生態(tài)環(huán)境、改善民生作出的重大決策，是西部大開發(fā)的標志性工程之一。工程自2003年實施以來，取得了顯著成效，但也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。近日，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展改革委會同農(nóng)業(yè)部、財政部印發(fā)了《關于完善退牧還草政策的意見》。這是繼國家實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制后，進一步完善退牧還草政策的重要舉措。
據(jù)國家發(fā)展改革委有關方面負責人介紹，退牧還草工程在內(nèi)蒙古、四川、青海等8省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團實施。各級黨委政府高度重視，有關部門精心組織，廣大農(nóng)牧民積極參與，工程進展總體順利，取得階段性成效。8年來累計安排草原圍欄建設任務7.78億畝，配套實施重度退化草原補播1.86億畝，中央投入資金209億元，惠及181個縣（團場）、90多萬農(nóng)牧戶。工程實施后，工程區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。根據(jù)2010年農(nóng)業(yè)部監(jiān)測結(jié)果，工程區(qū)平均植被蓋度為71%，比非工程區(qū)高出12個百分點，草群高度、鮮草產(chǎn)量和可食性鮮草產(chǎn)量分別比非工程區(qū)高出37.9%、43.9%和49.1%。生物多樣性、群落均勻性、飽和持水量、土壤有機質(zhì)含量均有提高，草原涵養(yǎng)水源、防止水土流失、防風固沙等生態(tài)功能增強。工程推行禁牧與休牧相結(jié)合、舍飼與半舍飼相結(jié)合的生產(chǎn)方式，促進了傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。廣大農(nóng)牧民草原保護意識明顯增強，草原承包經(jīng)營制度不斷落實，特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)及其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，農(nóng)牧民收入穩(wěn)步增加。
這位負責人說，盡管退牧還草工程取得了明顯成效，但我國草原生態(tài)總體惡化趨勢仍未根本改變，草原生態(tài)保護與建設任務十分艱巨。隨著退牧還草工程的深入實施，一些矛盾和問題日益凸顯出來，突出表現(xiàn)在三個方面：一是工程建設內(nèi)容單一。退牧還草工程啟動之初，國家明確了配套建設人工草地和舍飼棚圈的要求，但現(xiàn)有退牧還草工程建設主要是恢復生態(tài)的措施，人工飼草地、舍飼棚圈等關系農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的措施未納入補助范圍，禁牧休牧后缺乏飼料來源和舍飼圈養(yǎng)條件，退牧戶長遠生計面臨困難。二是配套資金難以落實。由于工程區(qū)大多分布在少數(shù)民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)，地方財政基本是“吃飯財政”，難以安排相應的配套資金。一些地方不得不以群眾自籌和投工投勞折資抵頂?shù)胤脚涮踪Y金。三是現(xiàn)行退牧還草工程措施與草原生態(tài)保護補助獎勵政策需要有效銜接。國家草原生態(tài)保護補助獎勵政策出臺后，從2011年起，退牧還草飼料糧補助轉(zhuǎn)為禁牧補助和草畜平衡獎勵，中央財政按照一定標準對牧民給予禁牧補助，地方政府安排專職禁牧管護人員進行管護。在這種情況下，對禁牧區(qū)域全部進行圍欄建設的必要性不大，必須合理布局草原圍欄。
針對這些實際困難和問題，《意見》提出了以下幾個方面新的政策措施。一是合理布局草原圍欄。實行禁牧封育的草原，原則上不再實施圍欄建設，可根據(jù)實際情況酌情安排。今后重點安排劃區(qū)輪牧和季節(jié)性休牧圍欄建設，并與推行草畜平衡掛鉤。按照圍欄建設任務的30%安排重度退化草原補播改良任務。逐步擴大巖溶地區(qū)草地治理試點范圍。“十二五”時期，安排退牧還草圍欄建設任務5億畝，配套實施退化草原補播改良任務1.5億畝。二是配套建設舍飼棚圈和人工飼草地。在具有發(fā)展舍飼圈養(yǎng)潛力的工程區(qū)，對缺乏棚圈的退牧戶，按照每戶80平米的標準，配套實施舍飼棚圈建設，推動傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代牧業(yè)轉(zhuǎn)變。在具備穩(wěn)定地表水水源的工程區(qū)，配套實施人工飼草地建設，解決退牧后農(nóng)牧戶飼養(yǎng)牲畜的飼料短缺問題。三是提高中央投資補助比例和標準。圍欄建設中央投資補助比例由現(xiàn)行的70%提高到80%，地方配套由30%調(diào)整為20%，取消縣及縣以下資金配套。青藏高原地區(qū)圍欄建設每畝中央投資補助由17.5元提高到20元，其它地區(qū)由14元提高到16元。補播草種費每畝中央投資補助由10元提高到20元。人工飼草地建設每畝中央投資補助160元，舍飼棚圈建設每戶中央投資補助3000元。按照中央投資總額的2%安排退牧還草工程前期工作費。四是飼料糧補助改為草原生態(tài)保護補助獎勵。從2011年起，不再安排飼料糧補助，在工程區(qū)內(nèi)全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制。對實行禁牧封育的草原，中央財政按照每畝每年補助6元的測算標準對牧民給予禁牧補助，5年為一個補助周期；對禁牧區(qū)域以外實行休牧、輪牧的草原，中央財政對未超載的牧民，按照每畝每年1.5元的測算標準給予草畜平衡獎勵。
這位負責人表示，下一步，國家發(fā)展改革委將會同有關部門和地方政府，認真貫徹落實《意見》，進一步加強草原生態(tài)建設，切實解決退牧戶長遠生計問題。要首先完善工作機制，研究建立國務院有關部門和有關省區(qū)人民政府和新疆生產(chǎn)建設兵團參加的退牧還草工程省部際聯(lián)席會議制度，明確各部門和各地方工作職責，強化政策實施的監(jiān)督檢查，加強工作指導，及時研究解決工程實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，妥善處理好草原生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的關系。要科學調(diào)整工程建設內(nèi)容。對不具備必要水源和土壤條件，生存環(huán)境惡劣、草原嚴重退化、不宜放牧的草原，原則上實行禁牧封育并給予禁牧補助，適當安排一定退化草原補播任務。今后圍欄建設的重點是水源和土壤條件較好，具備一定畜牧業(yè)生產(chǎn)功能的草原，通過實施休牧、輪牧圍欄并輔之以退化草原補播措施，促進草原生態(tài)恢復，逐步實現(xiàn)草畜平衡。同時，加強舍飼棚圈和人工飼草地配套建設。要強化工程監(jiān)管。嚴格實行“目標、任務、資金、責任”四到省，省級人民政府對退牧還草工程負總責。加快編制退牧還草工程“十二五”規(guī)劃，制定實施工程管理辦法。建立工程監(jiān)測評估體系，完善工程進度信息匯總報送制度。加強工程質(zhì)量監(jiān)督和后續(xù)管護，切實鞏固和擴大退牧還草工程成果。
