2013年4月25日，在中國旅游業(yè)發(fā)展史上，是具有里程碑意義的一天。
下午，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂舉行新聞發(fā)布會。主持人宣布：十二屆全國人大常委會第二次會議以150票贊成、5票棄權(quán)表決通過了《中華人民共和國旅游法》。
這是十二屆全國人大常委會通過的第一部法律。
隨后，全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿，全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室主任王超英，國家發(fā)改委社會發(fā)展司司長王威，國家旅游局副局長杜一力等，就旅游法出臺的背景、意義、亮點以及社會關(guān)注的熱點問題進行了解讀。
獲得高票通過緣于天時地利人和
“旅游法出臺，可以說是應運而生、恰逢其時。既有‘天時’之需，也有‘地利’之便，還有‘人和’之力?！甭糜畏ㄆ鸩菪〗M副組長尹中卿說，記者提問時“三十年磨一劍”的比喻很形象，也很貼切。
“起個大早，趕個大晚?！币星浣榻B，1982年，國務(wù)院有關(guān)部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃。由于我國旅游業(yè)剛剛發(fā)展起來，各個方面對旅游立法涉及的一些重要問題認識不盡一致，旅游立法一直沒有提上正式議程。尹中卿逐一解釋天時、地利、人和的涵義。
所謂“天時”：一是社會上要求制定旅游法呼聲很高。據(jù)統(tǒng)計，從八屆全國人大一次會議至十一屆全國人大五次會議，共有1400多名代表和3個代表團提交48件議案，建議制定旅游法。二是我國經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要。長期以來，我國主要依靠投資拉動和出口帶動來發(fā)展經(jīng)濟，2008年國際金融危機的沖擊，表明這種發(fā)展方式難以為繼。 旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的龍頭，涉及范圍廣、消耗資源少、帶動系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)科學發(fā)展的必由之路。近幾年來全國上下都高度關(guān)注旅游業(yè)發(fā)展。全國人大常委會先后聽取并審議了國務(wù)院“關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)工作情況的報告”、“關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展工作情況的報告”，國務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見”，27個省（區(qū)、市）把旅游業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)或主導產(chǎn)業(yè)。
所謂“地利”：一是旅游業(yè)發(fā)展為旅游立法奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。改革開放以來，我國旅游業(yè)從小到大，由弱變強，國內(nèi)旅游市場規(guī)模已經(jīng)居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外匯收入居全球第四位，實現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展?，F(xiàn)在老百姓都富裕起來了，旅游意愿和能力明顯增強，出游人數(shù)越來越多。二是旅游法制建設(shè)為旅游立法提供了法制基礎(chǔ)。近年來，國務(wù)院先后制定了《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)，有關(guān)部門制定了30多件行政規(guī)章，全國31個?。▍^(qū)、市）人大也制定了旅游條例或旅游管理條例。
所謂“人和”：一是采取超脫的立法模式。旅游產(chǎn)業(yè)鏈條長，僅靠國家旅游局立法十分困難。這次由全國人大財經(jīng)委牽頭起草，組織國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦、國家旅游局等20多個部門和有關(guān)專家一起進行。在調(diào)研起草過程中，我們站在中立位置上，公允地協(xié)調(diào)各個部門的分歧和爭論，在矛盾焦點處砍一刀，竭力避免部門色彩，特別重視對旅游者、旅游經(jīng)營者以及行政相對人的保障。二是全國人大常委會高度重視。旅游法草案經(jīng)過兩屆全國人大常委會三次審議，法律委員會、法制工作委員會做了大量工作，充分吸收了常委會組成人員和各方面意見，草案稿越改越好。僅今天的會議就有100多人發(fā)言，許多意見都反映到草案之中，旅游法獲得高票通過。
“旅游法頒布實施，對于促進我國經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展和人的全面發(fā)展，具有舉足輕重的作用?！币星湔f，長期以來，黨和國家一直重視旅游業(yè)發(fā)展，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)較快增長、居民收入和生活水平逐步提高，旅游業(yè)已經(jīng)進入新一輪快速發(fā)展時期。旅游法出臺一是有利于轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式、調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；二是有利于規(guī)范旅游市場秩序、保護旅游者和旅游經(jīng)營者合法權(quán)益；三是有利于協(xié)調(diào)行業(yè)管理關(guān)系、促進旅游業(yè)及相關(guān)行業(yè)發(fā)展；四是有利于把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使我國從旅游大國發(fā)展成為旅游強國。
注重以人為本保護旅游者合法權(quán)益
“這部法最大的一個聚焦點就是以人為本，保護旅游者的合法權(quán)益?！蓖醭⒄f，旅游法主要內(nèi)容都是圍繞保護旅游者合法權(quán)益設(shè)計的。王超英介紹，關(guān)于旅游者權(quán)益保護，總則里有原則規(guī)定，又單設(shè)了一章“旅游者”。旅游者的基本權(quán)利主要包括對產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)，對購買的旅游產(chǎn)品和服務(wù)的知情權(quán)以及請求救護和保護的權(quán)利。此外，對于殘疾人、老年人、未成年人這些特殊人群的保護和提供便利也作了專門規(guī)定。
“這部法律重要的內(nèi)容是規(guī)范旅游經(jīng)營和旅游合同，比如訂立合同、對合同違約責任的規(guī)定、旅游者怎么去追償，都是保護旅游者權(quán)益的。”王超英說，在旅游安全、旅游監(jiān)督管理章節(jié)中，也貫穿著對旅游者權(quán)益保護的理念。
“‘零負團費’、景區(qū)門票問題，這幾年社會上怨聲載道。規(guī)范‘零負團費’和景區(qū)門票，也是這部法律的亮點?！蓖醭⒈硎尽?/p>
“旅游法第一句話就表達了保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益的理念，規(guī)范旅游市場秩序，是這部法的宗旨，或者說是最重要的宗旨?！倍乓涣φf。
“現(xiàn)在某些企業(yè)對于低價招徠、強迫購物消費這樣的經(jīng)營模式形成了依賴。今后的經(jīng)營行為和經(jīng)營模式要按照旅游法和其他法律的明確要求進行調(diào)整。這是一個新的開端?！倍乓涣φf，旅游法對“零負團費”采取標本兼治的辦法，一方面，在解決現(xiàn)實問題上，做了一系列有針對性的規(guī)定，如對旅行社經(jīng)營提出五個“不得”，對導游和領(lǐng)隊提出“三不得”，對其他經(jīng)營者提了一個“不得”，清晰地明確了低價招徠、通過強迫購物途徑獲取利益的經(jīng)營行為非法。另一方面，從旅游經(jīng)營活動的全鏈條明確了市場規(guī)則和行為規(guī)范，這將對中國旅游市場產(chǎn)生強烈的正面影響。
“旅游市場秩序失范是多種因素造成的?！倍乓涣φJ為，經(jīng)營者和旅游者都要明確并能夠正確行使自己的權(quán)利、履行責任和義務(wù)，因此，在旅游法關(guān)于“旅游服務(wù)合同”一章中，明確旅游者與旅行社、旅行社與其他旅游經(jīng)營者之間的民事權(quán)利義務(wù)，最大限度體現(xiàn)雙方平等、合同自治解決問題的規(guī)則意識，這才是治本之策。
針對景區(qū)隨意定價和門票過高問題，王威說，旅游法第43條和第44條對此作了明確的規(guī)定。其中，第44條是適用于所有景區(qū)的一般情況規(guī)定，第43條是針對利用公共資源建設(shè)景區(qū)的特殊規(guī)定。
王威說，適用所有景區(qū)的規(guī)定，一是要公布價格，規(guī)定在景區(qū)醒目的位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格；二是在時間上規(guī)定景區(qū)提高票價應當提前6個月公布；三是服務(wù)內(nèi)容上作出明確規(guī)定，景區(qū)內(nèi)的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或停止提供服務(wù)的，應當公示并相應地減少收費。這次通過的旅游法和去年向社會征求意見稿有所不同，新增加了一款“將不同景區(qū)的門票或同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票價格之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項票?！?/p>
王威介紹，針對利用公共資源建設(shè)景區(qū)的門票及收費的特殊規(guī)定，一是從定價機制上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)景區(qū)的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具收費實行政府定價和政府指導價；二是定價程序上，規(guī)定利用公共資源景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)的收費擬提高價格，應當舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性和可行性；三是在收費渠道上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)的景區(qū)不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價，另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或取消收費；四是在公益性上，規(guī)定公益性的城市公園、博物館、紀念館，除重點文物保護單位和珍貴文物單位外，應當逐步免費開放。
“我們應該站在公平、公正的角度去考慮問題，使利益相關(guān)方都要充分地研究、論證，最終實現(xiàn)一個比較和諧的、方方面面都能接受的局面。”王威表示。
以法促進發(fā)展提高旅游監(jiān)督管理層次
“從開始調(diào)研到起草過程中，旅游管理體制一直是一個重大的難點問題?！币星湔f，旅游是一個長鏈產(chǎn)業(yè)，涉及吃、住、行、游、購、娛各個環(huán)節(jié)，涉及國務(wù)院20多個部委，涉及110多個產(chǎn)業(yè)。旅游法屬于“晚到的”立法，我們開始制定旅游法時，很多部門、很多方面的法律都已經(jīng)制定出來了。
“按照現(xiàn)在的行政管理體制，國家旅游局在國務(wù)院序列中屬于副部級單位。這樣的管理體制面臨著一個‘小馬拉大車’的問題。”尹中卿說，這個問題30多年來都存在，中間曾經(jīng)試圖用旅游協(xié)調(diào)會議或者叫假日辦來解決，但是這種設(shè)置沒有法律地位，也沒有形成制度。所以，旅游法吸收了海南、北京成立旅游委員會的經(jīng)驗，提高了旅游監(jiān)督管理的層次。
尹中卿說，提高旅游監(jiān)督管理層次在旅游法中，一是體現(xiàn)在總則第7條，二是體現(xiàn)在第七章旅游監(jiān)督管理規(guī)定上?？倓t第7條明確規(guī)定“國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制，對旅游業(yè)發(fā)展進行綜合協(xié)調(diào)”，另外規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當加強對旅游工作的組織和領(lǐng)導，明確相關(guān)部門或者機構(gòu)，對本行政區(qū)域內(nèi)的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，這是適應現(xiàn)實、征求方方面面的意見包括征求中央編辦的意見，作出的規(guī)定。第七章對于旅游市場監(jiān)管多頭執(zhí)法、旅游者在旅游過程中遇到問題投訴無門等問題，明確了旅游主管部門、相關(guān)部門各自的責任。比如，飯店歸商務(wù)部管，交通是歸交通部管。在這種情況下，在執(zhí)法中強調(diào)了政府負主要責任，并明確了相應主管部門以及職能部門的權(quán)限。
“這樣就把總則的規(guī)定與第七章的規(guī)定協(xié)調(diào)起來，與現(xiàn)在的行政體制相適應，適應現(xiàn)在的形勢，能夠加強對旅游發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)，加強對旅游市場的監(jiān)督管理，有利于保證旅游法的貫徹實施?！币星浔硎?。
“這部法律一定會促進旅游業(yè)的發(fā)展?！蓖跬硎?，旅游法專門有一章“旅游規(guī)劃和促進”，就是要促進旅游業(yè)發(fā)展。我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展了30年，目前到了溫和增長期，發(fā)展的潛力和希望在于擴大消費，做大做強旅游業(yè)將發(fā)揮重要作用?！氨热?，在規(guī)劃方面，旅游法規(guī)定景區(qū)、景點開發(fā)一定要有統(tǒng)籌規(guī)劃，一定要打造出科學、合理、有品位、一流的產(chǎn)品。”王威說，旅游法還明確規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應當根據(jù)實際情況安排資金，加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象推廣”，鼓勵研究制定促進旅游發(fā)展的政策，這都將有力推動旅游業(yè)發(fā)展。
針對旅游資源開發(fā)問題，王威表示，旅游法有明確規(guī)定，旅游資源開發(fā)要做旅游規(guī)劃，要將旅游規(guī)劃納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，同時要與土地、環(huán)境、文物保護等規(guī)劃相銜接。中國人比較多，節(jié)假日容易出現(xiàn)景區(qū)、景點嚴重擁堵情況，希望在開發(fā)建設(shè)、保護著名景區(qū)的同時，也要開發(fā)建設(shè)一些新的景區(qū)，幫助人員分流。
“旅游法出臺，市場洗牌和調(diào)整我認為是必然的。”杜一力說，如果能夠按照旅游法規(guī)定，在加強政府監(jiān)管的同時完善市場規(guī)則，進行規(guī)范性調(diào)整，市場便能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰。真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，這正是制定旅游法的目的。
“希望市場各個主體能夠按照旅游法要求規(guī)范自己，盡快完成洗牌，早日促進旅游市場進入良性發(fā)展階段?！倍乓涣Ρ硎尽?/p>
