適應法律環(huán)境變化 努力構建法律風險防控機制
中國石油天然氣集團公司副總經(jīng)理、總法律顧問 鄭虎
國務院國資委召開這次會議，專門研究部署法律風險防范機制建設工作，對持續(xù)推進中央企業(yè)依法治企進程具有非常重要的現(xiàn)實意義。我們將按照國務院國資委的統(tǒng)一部署和要求，進一步加強法律風險防范體系和機制建設，全面提高依法治企水平。下面，我就中國石油法律風險防控機制建設作簡要匯報，不妥之處，請批評指正。
一、法律風險防控機制建設的基本情況
中國石油天然氣集團公司是根據(jù)國務院機構改革方案，在原中國石油天然氣總公司的基礎上重組設立的上下游一體化，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨國經(jīng)營的特大型石油石化企業(yè)集團。集團公司主要經(jīng)營油氣勘探開發(fā)、煉油化工、管道運輸、油氣產(chǎn)品銷售、石油工程技術服務、石油機械加工與裝備制造、海外油氣業(yè)務和石油科學研究等業(yè)務，是國內最大的石油天然氣生產(chǎn)商和供應商。1999年11月，集團公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度進一步重組改制，獨家發(fā)起設立了中國石油天然氣股份有限公司，并于2000年4月分別在美國紐約證券交易所及香港聯(lián)合交易所成功上市，成為中國在海外上市的最大的國有控股公司。截止到2005年底，集團公司資產(chǎn)總額達11603億元，所有者權益7437億元，職工總數(shù)107.8萬人。2005年，集團公司在國內外生產(chǎn)原油12598萬噸、生產(chǎn)天然氣396億立方米，加工原油11541萬噸，生產(chǎn)成品油7434萬噸；全年完成銷售收入6937億元，實現(xiàn)利潤總額1780億元、稅費1336億元，經(jīng)濟效益和規(guī)模實力在全國大型企業(yè)中保持領先地位。集團公司在《財富》雜志全球500強最新排名中位居46位，在美國《石油情報周刊》公布的世界最大50家石油公司排名中連續(xù)四年位居前10位，在美國《商業(yè)周刊》首次評選的"亞洲150家最佳企業(yè)"排名中位居第2位。"十一五"期間，集團公司的戰(zhàn)略目標是建設一流的社會主義現(xiàn)代化企業(yè)和具有較強國際競爭力的跨國企業(yè)集團，為保障國家油氣供給、維護能源安全做出更大貢獻。
重組改制以來，集團公司外部環(huán)境和內部機制都發(fā)生了很大變化，法律風險防控工作在企業(yè)經(jīng)營管理中的重要性日益顯現(xiàn)。我們對法律環(huán)境變化及其對經(jīng)營管理的影響作了系統(tǒng)的分析評估，認為集團公司屬于法律風險較高的企業(yè)。主要體現(xiàn)在：第一，石油天然氣資源勘探開發(fā)和油品經(jīng)營，對法定權利依賴度高。探礦、采礦、土地使用、油品及危險化學品經(jīng)營等，均需依法獲得政府機關的許可，相應的行政監(jiān)管較多。同時油氣及危險化學品，具有易燃易爆、有毒有害和高污染的特點，屬于社會敏感度高的行業(yè)，生產(chǎn)作業(yè)和儲運銷售很容易發(fā)生安全環(huán)保事故，有的還可能產(chǎn)生較大的社會問題。第二，集團公司國際化程度不斷提高，法律環(huán)境更加復雜。隨著蘇丹3／7區(qū)千萬噸級大油田的發(fā)現(xiàn)，以及成功收購PK公司，目前公司海外油氣項目已擴大到58個、遍及22個國家和地區(qū)，原油、成品油和化工產(chǎn)品等貿(mào)易額比2000年增長3.3倍，石油機械裝備出口到59個國家和地區(qū)，國外工程技術服務業(yè)務發(fā)展加快。國際化經(jīng)營涉及諸多法律問題，特別是油氣資源勘探開發(fā)和油品貿(mào)易，基于資源本身的特殊屬性，往往與政治、軍事、外交等相關聯(lián)，再加上這些業(yè)務多數(shù)位于發(fā)展中國家，政局變數(shù)大，法律穩(wěn)定性差，法律風險更大。第三，公司規(guī)模巨大，管理鏈條長，內部組織結構、產(chǎn)權結構、勞動關系都比較復雜，生產(chǎn)作業(yè)涉及大量外部關系，法律風險源多，控制難度大。重組改制以后，集團公司內部既有按公司法設立的各類公司制企業(yè)，又有依據(jù)企業(yè)法設立的全民所有制企業(yè)，還有依據(jù)有關法律法規(guī)設立的集體企業(yè)，不同主體的法律適用和管理方式存在較大差異。尤其是境外上市公司，來自境外監(jiān)管機構和投資者的關注和監(jiān)督較多，依法規(guī)范運作的要求高。由此可見，隨著市場經(jīng)濟法律體系的不斷完善和跨國企業(yè)集團建設的快速推進，集團公司防范法律風險的任務十分艱巨。
集團公司黨組高度重視法律風險防范控制。早在重組改制之初，集團公司黨組就把依法治企作為公司的重要戰(zhàn)略之一。黨組書記、總經(jīng)理陳耕同志一直強調依法規(guī)范運作，并親自抓制度建設，重視法律機構功能建設，注重發(fā)揮其作用，還把法律人才的培養(yǎng)納入人才戰(zhàn)略規(guī)劃。幾年來，集團公司在經(jīng)營管理的各個領域，強化現(xiàn)代管理理念，加大法律介入程度，全面推進依法治企，依法決策、依法經(jīng)營、依法管理的水平有較大的提高。2003年以來，集團公司總結重組改制以來的實踐經(jīng)驗，率先研究法律風險防控體系建設，結合法律環(huán)境變化和公司改革發(fā)展穩(wěn)定實際，探索建立全員防范控制法律風險體制和機制。目前，這項工作已作為集團公司依法治企的系統(tǒng)工程，在公司上下全面推進。
二、法律風險防控機制建設的主要做法
法律風險以可能導致法律責任為主要特征。法律風險分布廣泛，但主要集中在交易、權屬和監(jiān)管領域。近幾年來，我們在注重提高全員防控法律風險的同時，重點在容易引起法律責任的關鍵領域，加強防控機制建設，取得了明顯效果。主要做法是：
（一）強化重大經(jīng)營項目的法律參與機制。重組上市后，集團公司結構調整、對外投資、合資合作、資產(chǎn)處置、海外并購等重大項目劇增，法律因素對項目決策和運作至關重要。為此，我們強化了法律部門參與項目決策和運作的機制，努力從源頭上防范和控制法律風險。近幾年來，法律部門參與重大經(jīng)營項目決策和運作，基本實現(xiàn)了三個方面的重大轉變：一是由被動型向主動型轉變。法律部門注意跟蹤國內外法律環(huán)境變化，根據(jù)項目的特點和交易規(guī)則，在項目前期就重大法律問題主動提出研究論證意見，為項目決策提供支持。二是由一般咨詢型向籌劃設計和談判主導型轉變。對項目運作模式、重大風險、責任分擔以及協(xié)議合同框架設計等，法律部門組織有關方面作出系統(tǒng)論證和設計，作為項目洽談和運作的基本依據(jù)。對合資合作、市場并購、重大技術和裝備引進等項目，法律部門就其中法律事項組織談判，并參與項目運作的全過程，及時研究解決相關法律問題。三是由隨意型向制度保障型轉變。目前，法律部門參與重大項目決策和運作的方式和程度，大都有相應的制度規(guī)定，并已成為法律工作的常規(guī)業(yè)務。集團公司決策層高度重視并注意采納法律部門的意見，基本杜絕了忽視法律因素輕率決策的現(xiàn)象。幾年來，法律部門先后組織或會同有關部門籌劃并解決了未上市企業(yè)加油站和海外業(yè)務兩次重組，與國際大公司境內外合資合作，重大股權及資產(chǎn)并購等幾十個重大商業(yè)項目中的法律框架模式和重大法律疑難問題。中哈輸油管線、海外油氣勘探開發(fā)重大項目都有專職法律人員自始至終跟進，提供全方位、全過程的法律支持。實踐證明，凡是經(jīng)法律部門參與決策和運作的重大項目，不僅可以避免法律失誤，而且在為公司爭取更大權利空間方面，也有著不可替代的作用。
?。ǘ﹥?yōu)化規(guī)章制度管理機制。規(guī)章制度是規(guī)范公司經(jīng)營管理行為的準則。集團公司重組改制，標志著由傳統(tǒng)國有企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)邁出了重要一步?，F(xiàn)代企業(yè)制度的先進性，很大程度上是以具體管理制度的先進性為支撐的。隨著公司改制和市場化程度不斷提高，公司法人治理、人事管理、對外投資、財務管理、交易管理及權屬管理的具體制度，涉及的法律關系和法律依據(jù)都比較多，繼續(xù)沿用傳統(tǒng)企業(yè)下的制度規(guī)范或一般公文管理的制度管理模式，已不適應重組改制后防范控制風險、提升管理水平的需要。
從2003年開始，我們全面清理規(guī)章制度，著手建立與公司體制、機制和業(yè)務發(fā)展相適應的新的制度管理體系。一是明確法律部為規(guī)章制度的綜合管理部門，主要負責規(guī)章制度體系的規(guī)劃、制定規(guī)章制度管理規(guī)范、規(guī)章制度審核和綜合性重要制度的起草等工作。目前規(guī)章制度統(tǒng)一管理的體制已經(jīng)形成，較好地解決了以往制度內容交叉、相互矛盾的問題，提高了規(guī)章制度的科學性、規(guī)范性。二是完善規(guī)范規(guī)章制度制定程序。我們把制定規(guī)章制度作為管理決策的重要內容，建立起事先論證、集體決策的制度形成機制。每一項規(guī)章制度都要符合制度建設規(guī)劃，并列入年度計劃，嚴格按照立項、論證、起草、審議與頒發(fā)的程序制定，主要制度由公司管理層集體審議決策，大大提高了規(guī)章制度的質量。三是抓規(guī)章制度的落實。我們以建立內控體系為契機，把規(guī)章制度規(guī)定的權利、義務、責任和要求，納入業(yè)務流程、崗位規(guī)范和崗位責任制，作為考核的重要內容和依據(jù)。同時，明確審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督職責，強化規(guī)章制度的實施監(jiān)督，確保規(guī)章制度的落實。通過上述措施，集團公司制度資源得到優(yōu)化整合，制度體系更趨完善，運用制度防范法律風險機制初步形成。
（三）完善資本市場法律風險防范機制。伴隨股份公司境外上市，資本市場的法律風險成為公司主要法律風險之一。作為從傳統(tǒng)國企跨入境外資本市場的上市公司，同時遵守中國、香港、美國三地監(jiān)管制度，我們經(jīng)歷了從不適應到適應的過程。安然、安達信、世界通信、施樂等國際大公司違規(guī)操作導致的顛覆性后果，也從反面為我們正確應對資本市場法律風險、依法規(guī)范運作提供了警示。上市以來，不管是集團公司還是股份公司，一直審慎處理信息披露、關聯(lián)交易、同業(yè)競爭、上市規(guī)則實施、資本市場并購等重大敏感事項，加大法律論證把關的力度，初步形成了資本市場法律風險防范的有效機制。
首先，強化公司章程意識，嚴格依據(jù)章程辦事。公司法人治理結構的運作、議案的審定及高管人員的職業(yè)操守，都以公司章程為準則；法律和規(guī)則要求修訂章程的，嚴格按規(guī)定程序執(zhí)行；任何股東和高管人員不得違反章程行事。其次，所有經(jīng)董事會、股東大會通過的議案、決議等法律文件，在提交前，都要經(jīng)過法律部門審查把關；涉及重大敏感信息的對外披露，都要事先經(jīng)法律部門審查；根據(jù)監(jiān)管要求所建立的規(guī)章制度，都由法律部門直接組織論證起草；凡屬公司經(jīng)營管理可能引起法律風險的關聯(lián)交易、同業(yè)競爭、公司章程的修訂、內部重組整合、增發(fā)股票及資本市場并購等事項，法律部門都全程參與，并在其中發(fā)揮重要作用。2002年，美國薩班斯-奧克斯利法案頒布后，法律部門組織制定了《審計委員會章程》、《高級管理人員職業(yè)道德準則》，并配合內控部門，完善公司內控制度，從制度和體制層面防范了法律風險，較好地解決了不同法律制度下監(jiān)管規(guī)則適用的矛盾和問題。同時，法律部門不斷跟蹤境外監(jiān)管規(guī)則的變化，及時研究提出符合上市規(guī)則的應對措施。2004年和2005年，針對香港上市規(guī)則先后進行的兩次較大修改，法律部門會同有關部門對關聯(lián)交易中可能引發(fā)風險的敏感項目作了精心設計，并提出加強內部管理的制度性措施和建議，避免了因關聯(lián)交易行為失范引發(fā)的資本市場風險。
公司上市五年來，通過加強資本市場法律風險的防范，沒有出現(xiàn)被監(jiān)管機構譴責、處罰或小股東投訴等事件，在資本市場樹立起良好的形象。2004年，被評為中國地區(qū)大型最佳管理公司，同時獲得最佳管理公司進步獎， 2005年被評為中國地區(qū)最佳管理公司第一名。
?。ㄋ模﹥?yōu)化合同管理機制。集團公司對外交易量大、類型復雜、管理層次多，優(yōu)化合同管理機制，對防范控制交易法律風險，提高交易效率和管理水平具有重要意義。我們在總結以往合同管理經(jīng)驗教訓基礎上，重點突出了合同管理制度化、標準化和信息化建設。一是完善合同管理制度體系。根據(jù)合同管理實際需要，我們強化了合同選商、談判、審查、訂立、履行等交易管理主要環(huán)節(jié)的制度建設，從制度層面明確了合同管理職責、權限、流程等內容，實現(xiàn)了合同管理全過程的制度覆蓋，加強了對合同管理薄弱環(huán)節(jié)的控制，解決了合同管理中存在的重訂立輕履行、重實體輕程序、重業(yè)務輕法律、重效率輕安全等弊端。二是推進合同文本標準化。石油企業(yè)合同專業(yè)化程度高，不同企業(yè)的交易類型、交易方式和交易條件有共同規(guī)律，分散制作文本效率低、風險大。2002年以來，我們本著整合資源、提高效率、減少關聯(lián)交易矛盾、防范法律風險的原則，組織編制主要業(yè)務領域的53個合同示范文本，明確規(guī)定所屬企業(yè)在文本使用中，對必備條款的修訂必須征得法律部門同意，有效地避免了濫簽合同現(xiàn)象的出現(xiàn)。三是打造合同管理信息化工程。2004年以來，我們和國際著名軟件公司微軟公司合作，研究開發(fā)了股份公司合同管理信息系統(tǒng)，在合同文本標準化基礎上，搭建了總部與地區(qū)公司合同管理信息化平臺，實現(xiàn)了合同立項、選商、審查、審批、履行、歸檔和信息數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的網(wǎng)上運行。今年初，未上市企業(yè)合同管理信息系統(tǒng)開發(fā)已開始啟動，明年將全面實現(xiàn)公司合同信息化管理。交易管理機制的優(yōu)化，有效地規(guī)范了交易行為，提高了交易質量和工作效率，降低了交易成本，增強了交易管理透明度，同時對反腐倡廉也起到了積極作用。
（五）探索建立行政、勞動法律風險防控機制。長期以來，集團公司交易領域糾紛案件多，我們防控法律風險的側重點也在交易領域。但隨著法律不斷完善和行政執(zhí)法日益嚴格，石油石化行業(yè)涉及資源開發(fā)利用、土地使用、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等法律風險越來越大。特別是貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，構建和諧社會，對維護勞動者權益、保護資源環(huán)境提出了更高的要求。認真做好行政、勞動法律風險防控工作，既是維護企業(yè)合法權益的需要，也是履行社會責任的重要體現(xiàn)。我們作為資源型企業(yè)，較早地意識到資源、環(huán)境對防控法律風險的影響。2003年，我們在法律事務部設立行政法律事務處，專門負責資源、土地、安全、環(huán)保等行政法律和勞動法律風險防控工作，探索與有關業(yè)務管理部門分工負責、協(xié)調配合的機制，努力使各項業(yè)務管理符合防控法律風險的要求。目前，法律部門在這些管理領域的主要作用是：跟蹤國家立法趨勢，研究法律風險變化，從法律角度審視專業(yè)管理，超前研究專業(yè)管理中面臨的法律問題，提出應對的方案意見，作為制定公司制度或實施重大管理舉措的依據(jù)；會同有關部門，完善管理制度，把法律的要求，通過制度和業(yè)務流程落實到各個管理崗位，并對管理活動提供法律支持。此外，對管理中遇到的法律問題，依法尋求妥善的解決辦法。幾年來，法律部在會同業(yè)務部門健全安全合同制度，規(guī)范社會化用工，解決礦權、土地糾紛等方面發(fā)揮了重要作用。
（六）優(yōu)化糾紛案件管理機制。過去，我們偏重于處理糾紛案件，通過處理糾紛案件也為企業(yè)挽回巨額經(jīng)濟損失，但如何從消極的案件處理中取得積極的效果，考慮得不夠。近幾年來，我們把處理案件與改進管理有機結合，把側重點轉到防范和控制上來。先后建立起糾紛案件過錯分析制度，從我方過錯中查找管理上存在的問題，不斷完善制度，加強管理，堵塞漏洞。建立案例教育制度，以案說法，把案例教育作為普法教育的重要內容，努力做到辦理一起案件，提出一項法律建議，完善一項管理制度，進行一次法制教育，使廣大員工能夠引以為戒，吸取教訓，避免同一性質和類型案件再次發(fā)生，取得較好效果。目前，在已經(jīng)發(fā)生的糾紛案件中，我方過錯案件明顯減少。此外，法律部門加強糾紛案件管理，建立糾紛案件申報制度、重大案件統(tǒng)一處理制度，研究開發(fā)糾紛案件管理信息系統(tǒng)，加強對案件發(fā)生趨勢和規(guī)律的動態(tài)研究，及早采取防范措施，提高糾紛案件管理規(guī)范化程度。
在上述法律風險防控機制建設的基礎上，我們不斷探索提高公司整體防范風險能力的途徑和措施。我們堅持每年對法律環(huán)境進行分析評估，根據(jù)法律環(huán)境和業(yè)務發(fā)展，適時確定新的風險領域，調整防控措施。今年，我們已確定進一步完善法律風險防控機制，上半年下發(fā)《法律風險防控體系和機制建設指導意見》，進一步細化法律風險領域和風險點，提高風險識別、風險分析、風險防范、風險處理的效能，并通過制度設計、業(yè)務流程再造、業(yè)務考核等保障措施，形成更加科學、實用、效果持久的全員防控法律風險機制。
三、幾點認識和體會
回顧近幾年法律風險防控機制建設工作，我們有如下幾點認識和體會：
?。ㄒ唬┓揽胤娠L險，是國有企業(yè)履行經(jīng)濟責任、政治責任和社會責任的客觀要求。經(jīng)驗教訓證明，企業(yè)不依法經(jīng)營管理所引致的危害后果，在現(xiàn)實生活中大量存在。所以，企業(yè)依法經(jīng)營管理是防范和控制法律風險的根本途徑。國有企業(yè)特別是中央企業(yè)依法經(jīng)營管理、防控法律風險更具有特殊重要意義。首先，法律是國家的最高意志，國有企業(yè)有義務、有責任帶頭遵守法律，維護市場經(jīng)濟秩序，維護國家法律尊嚴和社會穩(wěn)定大局。從這個意義上講，依法經(jīng)營管理也是講政治、講大局，履行經(jīng)濟責任、政治責任和社會責任的具體體現(xiàn)。其次，國有企業(yè)承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任，而中央企業(yè)大都資產(chǎn)基礎雄厚，且集中在國民經(jīng)濟重要領域，一些重大法律風險一旦造成實際損害，財產(chǎn)損失和產(chǎn)業(yè)危害往往大于一般企業(yè)，對國有資產(chǎn)安全和國民經(jīng)濟運行產(chǎn)生負面影響。因此,國有企業(yè)特別是中央企業(yè)防范控制法律風險的意義更大、責任更重、要求更高、示范作用更強。
?。ǘ┨嵘I導干部依法治企意識和能力，是做好防控法律風險的關鍵。企業(yè)領導干部是企業(yè)經(jīng)營管理的決策者和組織者，對全面推進依法治企、防控法律風險起著決定性的作用。近幾年，集團公司黨組把提高領導干部依法治企的意識和能力作為更新觀念和能力建設的重要內容，要求領導干部必須樹立"三個意識"、提高"三種能力"。一是樹立法律風險意識，提高依法引領企業(yè)發(fā)展和依法決策的能力。企業(yè)領導干部要不斷關注法律環(huán)境變化對企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的影響，制定戰(zhàn)略規(guī)劃時，充分考慮法律環(huán)境因素變化，對法律風險要有預見性認識，對制度設計、經(jīng)營項目籌劃和運作、重大權屬的處置以及涉及土地、環(huán)境、勞動關系、產(chǎn)權等重大事項，都必須事先經(jīng)過法律論證，并形成機制保障，避免決策的法律失誤。二是樹立依法經(jīng)營管理意識，提高規(guī)范權利取得、行使和履行義務的能力。依法經(jīng)營管理，說到底就是企業(yè)依法取得權利、行使權利和履行義務。企業(yè)領導干部要帶頭并教育員工做到：法律禁止的行為或事項不做，非法的利益不取，守合同重信用。三是樹立依法維權意識，提高依法維護企業(yè)合法權益的能力。這三個方面的意識和能力，對領導干部而言，關鍵是判斷力、組織力、執(zhí)行力。領導干部應當有能力識別風險，及時有效地組織內部法律資源，妥善處理企業(yè)遇到的法律問題。
（三）建立并完善防控法律風險的體制和職能體系，是防控法律風險的組織和機制保障。法律風險防控屬于法律管理的范疇。法律對企業(yè)經(jīng)營管理的規(guī)范作用，要求企業(yè)不斷研究法律環(huán)境變化對企業(yè)經(jīng)營管理產(chǎn)生的影響，把法律的要求和法律賦予的權利，能動地融入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動，立足于事前防范、事中控制，將法律風險給企業(yè)帶來的損害控制到最低，把法律賦予的權利和約定的權利用到最大最好。因此，法律風險防控需要制度創(chuàng)新、健全體制、完善機制、充實力量。一是發(fā)揮總法律顧問在防控法律風險中的重要作用，以便從決策和管理的層面防范和控制法律風險?？偡深檰栕鳛槠髽I(yè)法律管理的組織者，在企業(yè)負責人的領導下，籌劃設計風險防控的制度和方案，組織內部法律資源，協(xié)調解決各類法律問題，監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理人員持續(xù)守法。二是要充分發(fā)揮法律機構在防控法律風險中的職能作用。特別是要進一步完善法律業(yè)務體系，在資源環(huán)境、勞動、知識產(chǎn)權、稅費等領域，建立起常規(guī)的法律業(yè)務，擴大參與范圍，提高參與程度，健全管理功能，真正發(fā)揮其應有的作用。同時，要健全法律部門與業(yè)務部門共同防控法律風險的互動機制。法律部門應當積極主動地為各業(yè)務部門提供全方位全過程的法律服務；業(yè)務部門在處理涉法事項時，主動會同法律部門研究解決，以共同識別、防范、控制和化解法律風險。三是著力培養(yǎng)一支高素質的法律工作隊伍。我們體會，專職法律隊伍始終是法律風險防控的主導力量，也是衡量企業(yè)防控法律風險能力的重要標志。因此，必須將其作為建立法律風險防控機制的重要基礎工程，抓實抓好。
各位領導、各位代表，我們在法律風險防控機制建設中作了一些工作，并取得了一定的成績，但仍處在探索和不斷完善的階段。下一步，我們將按照國資委的要求，借鑒吸收兄弟單位好的經(jīng)驗和做法，大力度推進法律風險防控機制建設，力爭用兩年左右時間,在集團公司上下形成較為完備的法律風險防控體系和機制。
