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發(fā)展改革委:兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益 促進(jìn)鐵路持續(xù)健康發(fā)展

2016-07-27 10:23 來源: 發(fā)展改革委網(wǎng)站
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近期,國務(wù)院常務(wù)會通過了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》(簡稱《規(guī)劃》),要求“遵循鐵路發(fā)展規(guī)律,兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益,擴(kuò)大鐵路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建與公路、水路、航空等有機(jī)銜接的綜合交通運(yùn)輸體系,增加有效供給,提升運(yùn)輸服務(wù)保障能力?!?/p>

自2004版中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃頒布以來,我國鐵路發(fā)展取得了舉世矚目的成就,我國鐵路網(wǎng)由2003年的7.3萬公里增加到2015年底的12.1萬公里,特別是高速鐵路從2003年405公里快速發(fā)展到2015年的1.9萬公里,2004年至2015年,我國鐵路基本建設(shè)投資完成超過4.8萬億元,2004版中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃規(guī)劃全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里以上的規(guī)劃目標(biāo)已提前實現(xiàn)。鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的大動脈,作為調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、惠民生的重點領(lǐng)域,對擴(kuò)大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)增長,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,保障和改善民生發(fā)揮了十分重要的作用。

中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃作為指導(dǎo)國家鐵路長遠(yuǎn)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,既體現(xiàn)了國家意志,又為今后我國鐵路發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ),意義重大。為更好地適應(yīng)今后社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,本次中長期規(guī)劃在擴(kuò)大路網(wǎng)規(guī)模,提升保障能力方面,具有以下幾個特點:

一是繼續(xù)擴(kuò)大鐵路覆蓋范圍,進(jìn)一步提升鐵路保障能力和水平。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快,客運(yùn)量保持快速增長,貨運(yùn)量結(jié)構(gòu)分化明顯,個性化、多樣化需求日益增多,考慮多種因素影響,《規(guī)劃》將我國鐵路通道擴(kuò)大到“八縱八橫” 路網(wǎng)格局,是適應(yīng)今后發(fā)展的必然體現(xiàn)?!兑?guī)劃》首次提出構(gòu)建現(xiàn)代高速鐵路網(wǎng),我國鐵路主要客運(yùn)通道能力將大幅增加,對于增加鐵路客運(yùn)服務(wù)的有效供給,補(bǔ)齊短板,進(jìn)一步提升鐵路保障能力和水平具有重要意義。

二是強(qiáng)化了鐵路在推進(jìn)城鎮(zhèn)化中的骨干作用。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)和城市群規(guī)模、數(shù)量的持續(xù)擴(kuò)大,將促進(jìn)旅客運(yùn)輸市場,特別是城際旅客運(yùn)輸市場的繁榮與發(fā)展。作為城市群旅客運(yùn)輸?shù)闹饕绞?,城際鐵路客運(yùn)量將快速增長?!兑?guī)劃》重點建設(shè)支撐和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、有效連接大中城市與中心城鎮(zhèn)、服務(wù)通勤功能的城市群城際客運(yùn)鐵路,將在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化,引導(dǎo)支撐人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)合理布局、融合發(fā)展等方面發(fā)揮重要骨干作用。

三是強(qiáng)調(diào)了在區(qū)域布局中的引導(dǎo)作用。繼續(xù)實施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,優(yōu)化拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間,要求建設(shè)橫貫東中西、溝通南北方的鐵路大通道?,F(xiàn)有路網(wǎng)布局尚不完善,區(qū)域布局不均衡,特別是中西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋面不夠廣泛?!兑?guī)劃》堅持“分區(qū)規(guī)劃”原則,西部地區(qū)著重擴(kuò)大路網(wǎng)覆蓋率,中東部地區(qū)重點是完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高路網(wǎng)質(zhì)量。規(guī)劃實施將有利于優(yōu)化區(qū)域路網(wǎng)布局,形成區(qū)域覆蓋廣泛、服務(wù)層次多樣的現(xiàn)代鐵路網(wǎng)絡(luò)。

四是進(jìn)一步突出對中西部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。鐵路是大動脈、重要基礎(chǔ)設(shè)施和大眾化交通工具,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有不可替代的重要作用?!兑?guī)劃》更加注重中西部地區(qū)的布局和建設(shè)力度,提出實施差異化投融資政策,建立提高中央資金對中西部鐵路建設(shè)投入比重的長效機(jī)制。規(guī)劃期內(nèi)繼續(xù)加強(qiáng)以中西部地區(qū)為重點的鐵路建設(shè),可以有效促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善,起到既穩(wěn)增長、更調(diào)結(jié)構(gòu),既增投資、更擴(kuò)消費(fèi),既利當(dāng)前、更惠長遠(yuǎn)的“一石多鳥”作用。

隨著鐵路建設(shè)加快,鐵路網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大,鐵路自身經(jīng)濟(jì)效益問題也更加突顯。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,資源消耗強(qiáng)度降低,大宗原材料的運(yùn)輸量下降;能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,煤炭需求增量放緩,運(yùn)輸市場運(yùn)輸方式多元化,市場競爭壓力加大等因素,導(dǎo)致鐵路貨運(yùn)量下降和鐵路貨運(yùn)收入下降。一些高速鐵路、城際鐵路剛開通運(yùn)營,正處于客流的培育過程中,客運(yùn)效益有待提高?,F(xiàn)行鐵路基礎(chǔ)運(yùn)輸價格偏低,鐵路運(yùn)價制定的市場化程度不夠,難以適應(yīng)市場競爭。根據(jù)有關(guān)審計報告,原鐵道部(鐵路總公司)資產(chǎn)負(fù)債率一直維持在40%左右,隨著鐵路大規(guī)模建設(shè),2008年后資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)持續(xù)增長。在建設(shè)資金籌集方面,鐵路總公司負(fù)債性資金比重在逐年增加,導(dǎo)致財務(wù)費(fèi)用不斷增加,還本付息壓力越來越大。

要實現(xiàn)《規(guī)劃》預(yù)定的目標(biāo),必須高度重視鐵路建設(shè)資金需求和鐵路發(fā)展面臨的經(jīng)濟(jì)效益問題,《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要兼顧鐵路經(jīng)濟(jì)和社會效益,把提供有效供給作為規(guī)劃建設(shè)重點。鐵路作為國家最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一,保障國家戰(zhàn)略實現(xiàn),是鐵路職責(zé)所在。但解決好鐵路發(fā)展中日益突出的經(jīng)濟(jì)效益問題,又是鐵路持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。如何解決好鐵路效益問題,建議重視以下幾方面工作:

一是以提質(zhì)增效為重心,有序推進(jìn)項目建設(shè)?!兑?guī)劃》提出“充分考慮工程條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際,尊重鐵路技術(shù)特點和客觀規(guī)律,合理把握建設(shè)時機(jī),有序均衡推進(jìn)項目實施?!本唧w項目的建設(shè)要統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略要求、運(yùn)輸需要、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,把握需要與可能,注重充分利用既有通道或運(yùn)輸資源,加大投資項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險評價,以合理確定建設(shè)項目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時機(jī),最大限度實現(xiàn)投資價值。目前,高速鐵路項目仍有相互攀比,爭相追求高標(biāo)準(zhǔn)、不斷擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象,應(yīng)引起足夠重視。

二是著力盤活鐵路現(xiàn)有資產(chǎn),擴(kuò)大多種經(jīng)營。鐵路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施,具有龐大的資產(chǎn)規(guī)模積累,包括線路資產(chǎn)、建筑物資產(chǎn)、房屋資產(chǎn)、土地資產(chǎn)、移動設(shè)備資產(chǎn)等等,目前鐵路資產(chǎn)的資本化程度低,資產(chǎn)流動重組不暢,遠(yuǎn)不能適應(yīng)動態(tài)的市場供求關(guān)系。因此,對鐵路在運(yùn)輸生產(chǎn)力布局調(diào)整過程中形成的閑置資產(chǎn)、土地、廠房和設(shè)備等充分加以利用與開發(fā),對閑置資產(chǎn)盤活,利用新增資源擴(kuò)大多種經(jīng)營市場,能夠有效提高鐵路行業(yè)的經(jīng)營效益。盤活存量不僅有助于解決虧損問題,而且可實現(xiàn)存量帶增量,形成增長效應(yīng),帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?!兑?guī)劃》也強(qiáng)調(diào)“研究化解鐵路債務(wù)的有效措施,逐步改善鐵路企業(yè)債務(wù)結(jié)構(gòu)。加大力度盤活存量資產(chǎn),加強(qiáng)土地資產(chǎn)評估等工作”。

三是加大社會資本投資力度,多方式多渠道籌集建設(shè)資金。鐵路建設(shè)只依靠國家投資和自身貸款,難以滿足其大規(guī)模建設(shè)需求。同時,鐵路行業(yè)高比例的資產(chǎn)負(fù)債率,沉重的還本付息壓力,經(jīng)營壓力日益凸顯。因此必須創(chuàng)新投融資體制,把大量的社會資本吸收到鐵路建設(shè)中來,使鐵路建設(shè)資金來源多元化,保障鐵路建設(shè)更加持續(xù)健康。《規(guī)劃》指出“用改革精神破解鐵路投融資等難題,創(chuàng)新市場化融資方式,放寬市場準(zhǔn)入,培育多元投資主體,鼓勵支持地方政府和廣泛吸引包括民間、外資在內(nèi)的社會資本參與投資鐵路建設(shè),形成國家投資、地方籌資、社會融資相結(jié)合的多渠道、多層次、多元化鐵路投融資模式”。有關(guān)部門要落實《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴(kuò)大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》等文件要求,通過改革進(jìn)一步完善國家支持鐵路建設(shè)的政策措施,要繼續(xù)完善鐵路基金募集方式,創(chuàng)新發(fā)行品種和方式,進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模,為鐵路發(fā)展注入新動能。鐵路投資建設(shè)主體要積極探索改善鐵路經(jīng)營方式,加大土地綜合開發(fā)力度,車站和線路用地一體化規(guī)劃,加強(qiáng)地上、地下空間的綜合開發(fā),更好地提升資產(chǎn)收益,以提高鐵路建設(shè)資金籌集能力和收益水平。

四是推進(jìn)鐵路價格改革,建立適應(yīng)市場的運(yùn)價形成機(jī)制。鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)價格作為鐵路企業(yè)運(yùn)營的重要因素,在當(dāng)前情況下還存在包括定價機(jī)制不靈活、市場化程度不夠、成本上升提速不提價等問題。這些問題即降低了鐵路的收益水平,又影響了鐵路參與市場競爭。在貨運(yùn)方面,鐵路貨物運(yùn)輸價格市場化程度相對較低,難以引導(dǎo)鐵路運(yùn)輸企業(yè)參與市場競爭。同時,目前的運(yùn)價水平影響鐵路運(yùn)輸企業(yè)財務(wù)狀況,難以吸引社會資本投入建設(shè)。因此,實現(xiàn)鐵路客貨運(yùn)價市場化,改革其運(yùn)價形成機(jī)制,提高價格對市場需求的靈敏度,可以改善鐵路企業(yè)收益水平。要完善鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)償政策,建立公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼。

五是推進(jìn)鐵路改善服務(wù)質(zhì)量,創(chuàng)新服務(wù)手段,提高市場競爭力。隨著我國運(yùn)輸市場的不斷完善,公路、民航、水運(yùn)等運(yùn)輸方式的長足發(fā)展,運(yùn)輸市場競爭激烈,鐵路運(yùn)輸企業(yè)須改善服務(wù)質(zhì)量,提升產(chǎn)品競爭力,增加運(yùn)輸收入。目前鐵路提供的運(yùn)輸產(chǎn)品仍然是以旅客貨主的位移服務(wù)為主,而其包括門到門、信息化、隨時性、高頻率等服務(wù)的增值服務(wù)卻與旅客貨主的期望仍有一定差距。《規(guī)劃》指出鐵路企業(yè)“適應(yīng)市場需求變化,發(fā)展高鐵快運(yùn)和零散貨物快捷運(yùn)輸,發(fā)揮價格機(jī)制作用,大力開拓運(yùn)輸市場,全面提升服務(wù)水平,擴(kuò)大產(chǎn)品和服務(wù)有效供給,增強(qiáng)鐵路企業(yè)市場競爭力,加快向現(xiàn)代物流企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展”。提高鐵路競爭力,核心是提升服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)不同層次旅客的不同需求特點以及不同時段的旅客運(yùn)輸需求的變化情況,提供差別化、多樣化的旅客運(yùn)輸服務(wù)。要按照現(xiàn)代物流的要求不斷創(chuàng)新和拓展服務(wù)手段,借助“互聯(lián)網(wǎng)+”,以互聯(lián)網(wǎng)思維推動服務(wù)變革升級,全面提高鐵路服務(wù)水平和競爭能力。 

【我要糾錯】 責(zé)任編輯:姜晨
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