地方債“借用還”實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控
——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀地方政府債務(wù)預(yù)算管理辦法

近期，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），從債務(wù)限額確定、預(yù)算編制和批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行和決算、非債券形式債務(wù)納入預(yù)算、監(jiān)督管理等方面，提出了規(guī)范地方政府債務(wù)預(yù)算管理的工作要求。

一般和專項(xiàng)債務(wù)分類管理

我國(guó)新預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）構(gòu)建了地方政府舉債融資新機(jī)制，并明確地方政府債務(wù)分門(mén)別類納入全口徑預(yù)算管理。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，改變了以往一些地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司舉債后債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外的局面，有利于規(guī)范地方政府舉債行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)“借、用、還”的全過(guò)程監(jiān)控，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)管理的監(jiān)督。

新預(yù)算法和《意見(jiàn)》明確地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式，規(guī)范地方政府融資行為，改進(jìn)財(cái)政管理，優(yōu)化我國(guó)融資結(jié)構(gòu)。其中，沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

根據(jù)新預(yù)算法和《意見(jiàn)》，《辦法》明確將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還；專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過(guò)政府性基金收入、項(xiàng)目收益形成的專項(xiàng)收入償還。專項(xiàng)債務(wù)以對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入實(shí)現(xiàn)平衡。

據(jù)悉，財(cái)政部在2015年印發(fā)了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理相關(guān)文件，指導(dǎo)地方做好地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作。此次出臺(tái)的《辦法》，是財(cái)政部在系統(tǒng)總結(jié)地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度辦法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合2015年以來(lái)地方政府債務(wù)管理新情況而制定的。

債務(wù)不能超法定“天花板”

根據(jù)新預(yù)算法，2015年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議決議，明確了對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬(wàn)億元。2016年，全國(guó)人大批準(zhǔn)新增地方政府債務(wù)限額11800億元，比上年增加5800億元。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《辦法》依據(jù)新預(yù)算法和有關(guān)規(guī)定，明確地方各級(jí)政府債務(wù)限額的確定依據(jù)和程序，要求地方做好限額管理與預(yù)算管理的銜接，保障地方政府債務(wù)余額不超過(guò)法定的“天花板”上限要求：

一是國(guó)務(wù)院確定各省級(jí)政府債務(wù)限額?！掇k法》明確，財(cái)政部在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國(guó)家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出分地區(qū)債務(wù)限額及當(dāng)年新增債務(wù)限額方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)省級(jí)財(cái)政部門(mén)。

二是省級(jí)政府確定省本級(jí)及各市縣政府債務(wù)限額?！掇k法》明確，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮本地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出省本級(jí)及所轄各市縣當(dāng)年債務(wù)限額方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)。

《辦法》要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi)舉借政府債務(wù)，本地區(qū)地方政府債務(wù)余額不得超過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額。

債務(wù)全過(guò)程實(shí)行嚴(yán)格管理

《辦法》依據(jù)法律法規(guī)和現(xiàn)行財(cái)政管理有關(guān)規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)政府執(zhí)行本級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，舉借、撥付、使用、償還債務(wù)的全過(guò)程做出了明確規(guī)定：

一是債務(wù)舉借。《辦法》要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)預(yù)算調(diào)整方案、償債需求和債券市場(chǎng)狀況等因素，制定全省地方政府債券發(fā)行計(jì)劃，有序做好債券發(fā)行工作，及時(shí)籌措債務(wù)資金。

二是資金撥付?！掇k法》明確，省級(jí)財(cái)政部門(mén)發(fā)行地方政府債券募集的資金，應(yīng)當(dāng)繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)，根據(jù)預(yù)算安排和還本計(jì)劃及時(shí)撥付。省級(jí)政府代市縣級(jí)政府發(fā)債募集的資金，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議及時(shí)撥付市縣。

三是債券使用?！掇k法》強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)預(yù)算調(diào)整方案及債券發(fā)行規(guī)定的預(yù)算科目和用途，使用一般債券和專項(xiàng)債券資金。確需調(diào)整支出用途的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序辦理。

四是債務(wù)償還?！掇k法》要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)償還全省、自治區(qū)、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)財(cái)政部門(mén)繳納本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息資金。市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)未按時(shí)足額繳納債券本息等資金的，省級(jí)財(cái)政部門(mén)可以采取適當(dāng)方式扣回，并將違約情況向市場(chǎng)披露。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，新修訂的預(yù)算法實(shí)施以前，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)公司等企事業(yè)單位不規(guī)范地舉借了大量存量政府債務(wù)，經(jīng)清理甄別后已經(jīng)納入地方政府債務(wù)限額管理。這部分債務(wù)的還本、付息、余額變動(dòng)依法應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。

對(duì)此，《辦法》要求，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將非政府債券形式存量政府債務(wù)納入本地區(qū)政府債務(wù)限額，實(shí)行預(yù)算管理。其中，債務(wù)人為地方政府及其部門(mén)的，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券。債務(wù)人為企事業(yè)單位或個(gè)人，且債權(quán)人同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的，地方政府應(yīng)當(dāng)予以置換；債權(quán)人不同意在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券的，不再計(jì)入地方政府債務(wù)，由債務(wù)人自行償還，對(duì)應(yīng)的政府債務(wù)限額由財(cái)政部按照程序予以調(diào)減。

據(jù)悉，自我國(guó)啟動(dòng)地方政府債務(wù)置換工作以來(lái)至2016年9月底，全國(guó)地方累計(jì)完成發(fā)行置換債券7.2萬(wàn)億元。（記者 曾金華）