黨的十九大報告提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。對“服務型政府”建設提出了新的更高要求，要把人民群眾是否滿意作為衡量服務型政府建設成效的根本標準。要做到這一點，既需要政府工作人員牢固樹立“全心全意為人民服務”的理念，同時也需要有強大的政務信息系統(tǒng)的支撐，否則工作中也會心有余而力不足。然而，傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)主要是圍繞部門業(yè)務、從提高工作效率的角度考慮得比較多，與新時代服務型政府建設的要求存在相當大的差距。去年7月份以來，國家發(fā)展改革委會同相關部門和地方，全力以赴推進政務信息系統(tǒng)整合共享工作，取得了顯著成效，數(shù)據(jù)共享“大動脈”已經(jīng)打通，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同機制初步形成。

為進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，充分運用信息化手段解決企業(yè)和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題，根據(jù)黨中央、國務院就推進審批服務便民化、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”、政務信息系統(tǒng)整合共享等作出系列重要部署，國務院辦公廳近日印發(fā)了《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。作為整合共享專家組成員及發(fā)展改革委牽頭成立的《實施方案》起草組專家，我從新時代政務信息系統(tǒng)建設的目標、思路、重點等方面，談幾點個人看法，與廣大從事政務信息系統(tǒng)建設的同行專家商榷。

一、將“以人民為中心”的理念融入政務信息系統(tǒng)建設的全過程中

（一）將“民之所望、人民滿意”作為政府轉(zhuǎn)型改革的目標

政務信息系統(tǒng)的建設是為政府轉(zhuǎn)型服務的，了解服務型政府的改革目標和走向，對于政務信息系統(tǒng)建設至關重要。服務型政府的提法已經(jīng)有段時間了，這些年經(jīng)過上上下下的努力，政府為我國經(jīng)濟社會、廣大群眾服務的能力和水平明顯增強。但是在中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就為服務型政府的建設提出了更高的要求?！叭嗣駶M意”和“服務型”是兩個最重要的關鍵詞，這清晰勾勒出新時代政府建設追求的目標和標準。

（二）將“以人民為中心”作為政務信息系統(tǒng)設計的原則

傳統(tǒng)的政務信息系統(tǒng)設計是以業(yè)務為中心的，其目的是提高政府部門完成自身業(yè)務的效率，沒有或者很少是從方便老百姓的角度去設計的，這與服務型政府的建設目標不適應。電商等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的成功經(jīng)驗中有一條，就是以客戶為中心，以滿足客戶的需求為目標，或者說客戶就是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息系統(tǒng)中最重要的成分。為此，可謂想盡了辦法，用戶畫像、精準營銷、24小時在線等等，各種新技術不斷提出，既給企業(yè)帶來了豐厚的利潤，老百姓也從中收獲了實惠。可以說以客戶為中心是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息系統(tǒng)設計的基本原則之一。支撐新時代服務型政府運行的政務信息系統(tǒng)設計也理所當然地應當學習互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)驗，《實施方案》提出，要讓人民群眾去政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。以客戶為中心，也就是以人民為中心。

（三）將“人民群眾的獲得感”作為考核政務信息系統(tǒng)成效的標準

自2017年下半年開始的政務信息系統(tǒng)整合共享工作，以及近日出臺的《實施方案》，并沒有對政務信息系統(tǒng)的架構(gòu)、功能等提出具體要求，而是從解決人民群眾反映較多的問題出發(fā)，提出了明確了要求，“一網(wǎng)通辦”、“只進一扇門”、“最多跑一次”，淺顯易懂，容易考核。反過來，這些要求會倒逼政務信息系統(tǒng)進行互聯(lián)互通、改造升級，目的是構(gòu)建全流程一體化的在線服務平臺，只有這么做，才能夠不斷提高人民群眾的獲得感。

二、新時代政務信息系統(tǒng)建設的思路

（一）政務信息系統(tǒng)的發(fā)展歷程

我國的政務信息系統(tǒng)建設已經(jīng)經(jīng)歷了很長的時間，大致可以劃分為三個階段。第一個階段可以稱作“辦公自動化”階段，主要是應用計算機技術，解決業(yè)務辦理中的一些“堵點”、“難點”問題，從而可以極大地提高業(yè)務辦理的水平。信息系統(tǒng)建設是以業(yè)務為中心的，雖然伴隨有流程優(yōu)化和再造，但是與老百姓基本沒有什么關系。政務信息系統(tǒng)聚焦于政府的內(nèi)部管理業(yè)務上，以部門級應用為主。這個時期的信息系統(tǒng)有明確的系統(tǒng)邊界和系統(tǒng)目標，數(shù)據(jù)一般都放在數(shù)據(jù)庫中。不同的業(yè)務通常會建設不同的業(yè)務系統(tǒng)。

第二階段可以稱作“數(shù)據(jù)大集中”或者“網(wǎng)絡化”階段。隨著上世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)的興起，政府部門開始意識到使用互聯(lián)網(wǎng)來提升部門的信息化。方向之一是建立門戶，用于統(tǒng)一發(fā)布公告、公開政務信息等。于是，各部門的政府網(wǎng)站紛紛興起。為了支撐蓬勃發(fā)展的網(wǎng)上業(yè)務，必須提升政務信息系統(tǒng)對整個行業(yè)業(yè)務流程的支撐能力，信息化的范疇逐漸擴大到整個行業(yè)部門，如公安部門、稅務部門等，實現(xiàn)了政府內(nèi)部縱向的信息共享。由于利用了互聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)大集中，以及信息公開等措施，客觀上也方便了百姓辦事。

伴隨政府的轉(zhuǎn)型，從“政府管理”步入“政府治理”，信息化的理念和技術也必須進行相應的提升，才能更好地支撐政府轉(zhuǎn)型。2015年以來國務院先后發(fā)布積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動和“大數(shù)據(jù)”行動綱要，以及政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案等，是對新時代政務信息系統(tǒng)的頂層設計文件，對未來政務信息系統(tǒng)的建設指出了方向，標志著我國政務信息系統(tǒng)建設進入到第三階段。

（二）政務信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀與問題

按照上述對新時代政務信息系統(tǒng)定位，反觀傳統(tǒng)的政務信息系統(tǒng)建設，除了前面提及的信息系統(tǒng)建設的目標不適應新形勢下的要求之外，還存在以下突出的問題：

1.信息系統(tǒng)數(shù)量繁多。據(jù)審計署在2017年對全國政務信息系統(tǒng)審計的數(shù)據(jù)表明，目前在運行的政務信息系統(tǒng)數(shù)量繁多，一方面消耗了大量財政資金，另一方面又帶來信息多頭輸入，數(shù)據(jù)相互矛盾，總體運行效率不高等問題。

2.信息孤島現(xiàn)象嚴重。部門之間信息系統(tǒng)不連通，信息不共享，形成“煙囪林立”現(xiàn)象。各部委擁有的各類垂直系統(tǒng)普遍存在不愿意或者難以開放共享的現(xiàn)象。

3.資源交換困難。不知道各部門的信息系統(tǒng)都有什么數(shù)據(jù)？不知道在哪里可以找到自己想要的信息？好不容易獲得了數(shù)據(jù)，不知道其中字段的含義，沒法使用等等，這些問題普遍存在。

4.安全形勢嚴峻。一般認為，封閉環(huán)境下的信息系統(tǒng)會更加安全。但是，由于信息分散管理，涉及人員眾多，帶來的信息安全隱患其實更為嚴重，應得到足夠重視。

這些問題的存在與新時代政務信息系統(tǒng)的要求是極不相符的，需要進行改變。

（三）政務信息系統(tǒng)建設的原則

為了支持服務型政府高效運轉(zhuǎn)，讓人民群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便和滿意，必須對現(xiàn)有的政務信息系統(tǒng)進行改造升級。不可能全部推倒重建，但是可以根據(jù)新的需要，先從前端的網(wǎng)上政務服務平臺建設開始，倒逼后臺業(yè)務信息的整合共享，循序漸進地完成。下面是開展這項工作應遵循的一些基本原則。

1.開放性架構(gòu)。這是互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的基本要義，互聯(lián)網(wǎng)由于其天然的開放性，使得信息系統(tǒng)架構(gòu)必須是開放的。比如，業(yè)務邊界需要不斷地擴展，用戶無需事先注冊，應用負載可能存在類似“雙十一”現(xiàn)象，這就要求新的政務信息系統(tǒng)也要具有開放的架構(gòu)。

2.互聯(lián)網(wǎng)思維。互聯(lián)網(wǎng)思維的核心就是以客戶為中心，政務信息系統(tǒng)建設也要以客戶為中心，信息系統(tǒng)要盡可能匯聚轄區(qū)群眾的信息，只有這樣才能主動了解群眾的需求，提供主動服務?；ヂ?lián)網(wǎng)思維的另一個要點就是系統(tǒng)永遠在線，不能一天只開放8小時，網(wǎng)上信息系統(tǒng)要提供24小時的服務，提供多種終端多種形式的接入服務。

3.大數(shù)據(jù)方法。大數(shù)據(jù)方法的核心是讓數(shù)據(jù)說話。通過數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)分析、了解群眾所需所想，進行科學決策。數(shù)據(jù)不集成共享，僅僅是提供交換服務，難以實現(xiàn)高質(zhì)量的為人民群眾服務的初衷。

4.高等級安全。政務信息系統(tǒng)本身以及信息安全問題至關重要，如果這方面出現(xiàn)問題，將會嚴重影響這項事業(yè)的發(fā)展。因此，一方面要加強信息系統(tǒng)的可靠性穩(wěn)定性的設計，另一方面需要對政務信息做好數(shù)據(jù)項的密級定級工作，確保信息安全。

三、政務信息系統(tǒng)建設的重點

盡管政務信息系統(tǒng)建設涉及面廣，工作量大，根據(jù)《實施方案》，以下工作是當前的重點，應特別給予關注。

（一）一體化網(wǎng)上政務服務平臺建設

這是最直接與老百姓辦事相關的部分，需要首先設計和建設好。國務院文件要求，以黨的十九大精神為指導思想，加快構(gòu)建國家、省、市三級互聯(lián)的全國一體化政務服務平臺，推動跨層級、跨區(qū)域的政務信息系統(tǒng)的共享進程，不斷深化“一網(wǎng)、一門、一次”政務服務改革。具體而言，要做到政務服務線上“一網(wǎng)通辦”，大幅提高政務服務的便捷性，實在不能完全線上辦理的，要做到老百姓線下“只進一扇門”，積極推動線上線下融合。而且還要精簡政務服務的環(huán)節(jié)和辦事材料，讓老百姓辦事“最多跑一次”。這三項要求，“一網(wǎng)通辦”是目標，“只進一扇門、最多跑一次”是底線。

由于老百姓辦事主要在基層，因此市一級政務服務平臺建設，具有基礎性的地位。在數(shù)據(jù)共享問題還沒有完全解決，信息系統(tǒng)整合也還需要時日的情況下，要完全做到“一網(wǎng)通辦”難度很大。首先需要解決一次登錄，全網(wǎng)通辦的身份認證問題，不同的信息系統(tǒng)登錄采用認證中心的模式。其次要解決信息多次錄入的問題，需要改造信息系統(tǒng)，將部分數(shù)據(jù)的直接輸入改為提供參數(shù)傳遞的方式，同樣數(shù)據(jù)輸出也以參數(shù)傳遞或者數(shù)據(jù)文件傳遞或者數(shù)據(jù)庫寫入等方式完成。國務院的文件明確了責任：按照誰建設系統(tǒng)誰負責對接的原則，各級政務部門要加快改造自有的業(yè)務信息系統(tǒng)，與各級政務服務平臺對接好。面向未來，應考慮在數(shù)據(jù)大集中基礎上的政務信息系統(tǒng)，可以通過服務匯聚數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中的目的。有條件的市，也可以積極探索以數(shù)據(jù)大集中為基礎的政務服務平臺建設方案。

（二）數(shù)據(jù)交換共享平臺的建設

在數(shù)據(jù)大集中方案沒有出臺之前，通過信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換和共享是現(xiàn)實可行的技術路線。為此，國家依托國家信息中心已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)共享交換平臺，這類似數(shù)據(jù)資源調(diào)度中心，一方面需要掌握數(shù)據(jù)資源目錄，也就是要知道各個信息系統(tǒng)都有什么信息，這些信息的共享的條件，以及信息分級標準等。根據(jù)這些信息，平臺可以建立共享授權(quán)機制，實現(xiàn)可控的信息共享。

（三）數(shù)據(jù)資源體系的建設

數(shù)據(jù)是政務信息系統(tǒng)的血液，數(shù)據(jù)不準確，不完整、更新不及時等都會影響到政務服務的開展。因此，數(shù)據(jù)資源體系的建設尤為重要，是一項基礎性和長期性的工作。具體內(nèi)容包括數(shù)據(jù)的標準化，數(shù)據(jù)責任體系，數(shù)據(jù)治理體系等內(nèi)容。政務信息系統(tǒng)要為每一個自然人和法人建立一個唯一的標識，“多證合一”解決了機構(gòu)法人的身份標識，今后還要從數(shù)據(jù)中自動發(fā)現(xiàn)擁有多個標識的自然人或法人的現(xiàn)象，實現(xiàn)數(shù)據(jù)關聯(lián)。要逐步對政務信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)項定義標準，包括語義，格式，密級、維護責任主體等。國務院的文件規(guī)定，要遵循“一數(shù)一源、多源校核、動態(tài)更新”的原則，持續(xù)完善數(shù)據(jù)資源目錄、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高服務可用性。

（四）數(shù)據(jù)安全體系的建設

數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)安全是政務服務系統(tǒng)運行的前提，如果沒有數(shù)據(jù)安全和信息安全，這項工作就不可能持續(xù)。因此，這項工作要在推動政務服務信息系統(tǒng)過程中始終得到重視。系統(tǒng)的安全防護能力，有眾多的經(jīng)驗可以借鑒。這里重點談談信息安全問題。首先要做好信息資源的分類分級制度，定義數(shù)據(jù)項的密級標簽。明確數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、使用、共享、開放等環(huán)節(jié)的安全保障措施、責任主體和具體要求，制定數(shù)據(jù)安全管理辦法。其次，要采用安全產(chǎn)品管理數(shù)據(jù)，全面實施強制訪問控制，讓每個人只能看到自己有權(quán)看到的數(shù)據(jù)。

政務信息系統(tǒng)是實現(xiàn)服務型政務、互聯(lián)網(wǎng)+政務服務的必要手段，很大程度上決定了我們的服務能走多遠、能走多好。在缺乏政務信息系統(tǒng)頂層設計的情況下，用一體化的網(wǎng)上服務平臺建設為切入點，用“一網(wǎng)通辦”、“只進一扇門”、“最多跑一次”作為建設成效的要求和標準，確實是一種有效的辦法，對結(jié)果值得期待。（吳曼青 中國電子科技集團副總經(jīng)理、中國工程院院士）