農村土地承包法已正式實施，系列重要修改影響深遠——
農民進城落了戶 土地權益受保護

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進，大量農民進城務工，穩(wěn)定農村土地承包關系，保護農民的土地承包經營權至關重要。近日正式實施的農村土地承包法明確，國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件——

新修改的農村土地承包法已于近日正式實施，既落實了“三權分置”政策要求，也加強了對農民土地權益的切實保護。

進城農民的土地是否要收回，農村外嫁女的利益如何保障？“兩權”變“三權”，寫入法律的土地經營權有哪些變化？經營權能否融資抵押擔保，資本下鄉(xiāng)流轉土地又有何規(guī)定？針對公眾關心的熱點問題，經濟日報·中國經濟網記者采訪了有關專家。

保護進城農戶承包權利

人進了城，地怎么辦？全國人大農業(yè)與農村委員會辦公室主任何寶玉認為，穩(wěn)定農村土地承包關系，保護農民土地承包經營權，很重要的一點，就是發(fā)包方在承包期內不得隨意收回承包地，使廣大農民真正地感到土地承包經營權是有切實保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關系就無從談起。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進，大量農民進城務工，有的離土不離鄉(xiāng)，繼續(xù)經營承包地；有的離土又離鄉(xiāng)，全家進入城鎮(zhèn)工作生活，繼續(xù)經營承包地面臨現(xiàn)實困難。在這種情況下，部分農民進城，尤其是全家進城后，其土地承包經營權容易受到侵害。何寶玉表示，“對進城農民來說，承包地和宅基地的權益是他們在農村的最后一點財產和利益，所以對部分農戶在進城后一段時間內，既有城鎮(zhèn)居民的身份同時又保留土地承包權益，整體上不妨寬容一點，不要一看到農戶進城，就急急忙忙把承包地收回來”。

新修改的農村土地承包法明確，國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。對比之前的規(guī)定，新法刪除了“特定情況下要求進城農戶交回承包地、不交回就收回”的規(guī)定。

盡管原有法律已對農村婦女的土地承包經營權予以保障，但現(xiàn)實中仍然存在著侵害農村婦女土地承包經營權的現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在部分外嫁女難以獲得承包地的問題。對于外嫁女的土地承包經營權，新修改的農村土地承包法作了充分保障。農業(yè)農村部政策與改革司副巡視員孫邦群說，婦女結婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方也不能收回承包地。

承包地由“兩權”變“三權”

新修改的農村土地承包法增加了一條：“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營?！边@一條款將經營權從承包經營權中分置出來，原有的所有權、承包經營權“兩權”變?yōu)樗袡?、承包權、經營權“三權”，確立了農村土地“三權分置”的制度。

在全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤看來，“三權分置”使承包的農戶承包土地以后，不僅可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障?！斑@樣可以有利于促進適度規(guī)模經營，也有利于增加農民的財產收入。這就需要在土地承包經營權的基礎上，再設計一個由流轉受讓人享有的權利，也就是土地經營權。”

土地可以流轉了，把自己的承包地流轉給了別人，那是不是就失去了這塊地？對部分農民的這種擔心，孫邦群給出了明確答案：承包經營權是農民的，是物權。從農民的角度來說，不存在流轉之后就失去了土地的情況。為了真正為農民確實權、頒鐵證，有關部門用了5年時間在全國對承包經營權實行確權登記頒證。農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國完成承包地確權登記面積14.8億畝，占承包地實測面積的89.2%，30個省份已報告基本完成。

關于承包期的延長，新修改的農村土地承包法提出，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”。杜濤說，“黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這次修改農村土地承包法就把中央精神落實為法律規(guī)范”。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，新法明確，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應延長。另據(jù)農業(yè)農村部表示，2019年將選擇10個縣開展土地承包期再延長三十年試點，為面上工作積累經驗。

依法維護經營主體權利

杜濤表示，本次農村土地承包法修改后新增加的土地經營權，是“三權分置”中的第三個權利。也就是說，新設了一個土地經營權制度。據(jù)其介紹，新法對于土地經營權的概念、流轉方式、融資擔保等均作出了規(guī)定。

農業(yè)農村部數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全部或部分流轉出土地的農戶超過7000萬戶，面積占家庭承包地總面積的三分之一以上。本次法律修改前，業(yè)內人士就提出，“三權分置”作為農村土地制度的重大創(chuàng)新，在實踐層面還需要進一步完善。一是完善承包權權能內容。維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等權利。探索建立土地承包權依法、自愿、有償退出制度。二是平等保護經營權。依法維護經營主體從事農業(yè)生產所需的各項權利。允許經營主體以承包土地的經營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產業(yè)化經營。

新法明確，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業(yè)生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。經承包方書面同意，并向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構融資擔保。

經營權的融資抵押擔保是新增加內容，為農地抵押提供了法律依據(jù)。為了緩解農業(yè)領域因缺乏有效抵押物導致的貸款難貸款貴問題，拓寬農業(yè)經營主體發(fā)展生產的資金來源，自2016年起開展了農村承包土地經營權抵押貸款試點。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2018年9月末，全國232個試點地區(qū)已有1193家金融機構開辦農地抵押貸款業(yè)務；試點地區(qū)農地抵押貸款余額520億元，同比增長76.3%。

工商企業(yè)下鄉(xiāng)租地也是事關經營權的重點內容。新修改的農村土地承包法規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。早在2016年7月份，原農業(yè)部印發(fā)《農村土地經營權流轉交易市場運行規(guī)范》，對工商資本下鄉(xiāng)流轉土地提出了規(guī)范性要求。孫邦群表示，今后要具體出臺辦法，規(guī)范工商資本到農村租地的行為。（記者 喬金亮 張雪）