◆ 改革直奔全國“放管服”改革中遇到的“準入易、準營難”“建設(shè)項目報批難”兩大“硬骨頭”，在企業(yè)開辦、項目報批兩項改革重點上取得實質(zhì)性突破

◆ 行政審批權(quán)相對集中統(tǒng)一后，權(quán)力運行規(guī)則改變，部門間權(quán)力關(guān)系變?yōu)橄嗷ブ萍s、相互監(jiān)督、相互促進

2015年1月30日，作廢封存的59枚公章擺放在銀川市民大廳內(nèi)。彭昭之 攝

走進位于寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)的銀川市民大廳，第一眼就會注意到陳列于一樓大廳中間的一個展示柜。這是銀川市原審批公章封存展示柜。

2014年，銀川市開啟了第一輪深化行政審批制度改革。同年12月22日，銀川市民大廳正式對外辦公。與此同時，全國省會城市首家審批局——銀川市行政審批服務(wù)局投入運行。

銀川市開始以行政審批“清零”工作為突破口，全力打造優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)環(huán)境。在新一輪機構(gòu)改革中，推行行政審批權(quán)相對集中改革，將26個部門的150多個審批職責集中審批、集中辦理，封存廢止69枚公章（其中，原審批公章59枚），啟用“銀川市行政審批局行政審批專用章”，實現(xiàn)“一枚印章管審批”。

2016年初，國務(wù)院對銀川市行政審批“一個窗口、一枚公章”的改革做法予以肯定，評價稱銀川行政體制改革切實做到了“簡政放權(quán)到位，放管結(jié)合到位，優(yōu)化服務(wù)到位”。

2018年，銀川市又進行了第二輪深化行政審批制度改革，推出“1+N不見面”審批服務(wù)新模式。

經(jīng)過兩輪行政審批制度改革，銀川市進行的地方實踐和有益探索，尤其是第二輪改革中取得的突破性進展和形成的改革經(jīng)驗，為全國“放管服”改革提供了特色鮮明的借鑒和參考。

先集中 后集成

攻克行政審批硬骨頭

銀川市行政審批服務(wù)局在第一輪改革中，重點對審批事項進行歸集整合和精簡優(yōu)化，對行政審批業(yè)務(wù)流程進行“七輪瘦身”，有效解決了行政審批職能分散、行政許可權(quán)力碎片化和行政審批質(zhì)量不高的問題，“多部門審批、多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)、多頭跑路”狀況明顯改觀。

第二輪行政審批制度改革發(fā)揮設(shè)立行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢，以企業(yè)和群眾反映最強烈、最突出的問題為導(dǎo)向驅(qū)動改革創(chuàng)新，聚焦企業(yè)開辦和項目報批兩個全生命周期的行政審批流程，在破解企業(yè)注冊準入準營和建設(shè)項目報批兩個重點難題上集中發(fā)力，通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組和審批事項的過程優(yōu)化，促進審批事項由物理集中向化學融合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)集中審批向集成審批轉(zhuǎn)變。

改革直奔全國“放管服”改革中遇到的“準入易、準營難”“建設(shè)項目報批難”兩大“硬骨頭”，在企業(yè)開辦、項目報批兩項改革重點上取得實質(zhì)性突破。

通過先物理集中資源要素、再重塑業(yè)務(wù)流程和協(xié)調(diào)部門聯(lián)動，推出“企業(yè)開辦一日辦結(jié)”模式，通過以邏輯集中促審批集成，對應(yīng)三階段重塑流程，采用三多合一創(chuàng)新舉措，有效解決項目報批企業(yè)多頭跑重復(fù)跑、審批環(huán)節(jié)手續(xù)繁多、辦事效率低耗時長的突出問題。

截至2018年11月初，銀川市實現(xiàn)企業(yè)開辦平均用時1.3個工作日，建設(shè)工程項目從立項審查到施工許可最短用時26個工作日、平均用時42.8個工作日，提前完成國務(wù)院要求進一步壓縮企業(yè)開辦時間至8.5個工作日、壓減工程建設(shè)項目審批時間至120個工作日的部署要求，改革成效位居全國各城市前列。

審批要素重組

制作69道“便民菜單”

走進銀川市民大廳，科技運用的普及、高效體驗感撲面而來。一樓大廳右側(cè)的出入境自助服務(wù)大廳人來人往，卻很少有人排隊。多臺出入境自助填表機供市民使用，市民僅需把身份證放在自動識別處，勾選要辦理的出入境證件，20秒后一張自動填寫完成的證件辦理申請表就打印出來了。

這只是銀川市民大廳內(nèi)“銀川速度”的一個體現(xiàn)。

從體制支撐入手，銀川市行政審批制度第一輪改革重在部門間體制改革，設(shè)立行政審批服務(wù)局相對集中行政審批權(quán)；第二輪改革重在部門內(nèi)體制改革，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)從按政府組成部門設(shè)置到按服務(wù)對象辦事設(shè)置，從原有的合并同類項到結(jié)構(gòu)性重組，重新設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，設(shè)立市場服務(wù)、項目立項審查、施工許可、勘察驗收、企業(yè)項目服務(wù)、業(yè)務(wù)督辦等處室。

這一內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重大調(diào)整，正是基于方便群眾企業(yè)辦事出發(fā)，從部門視角變?yōu)橛脩粢暯牵瑸楹罄m(xù)一系列機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新提供了堅實的組織基礎(chǔ)和體制保障，促進了辦成事、辦好事，取得了群眾公認的良好效果。

科學配置行政審批權(quán)、科學優(yōu)化行政審批流程，基點在于厘清行政審批事項的基本要素。銀川市行政審批服務(wù)局創(chuàng)造性地把行政審批事項解構(gòu)為18個基本要素，這既為行政審批流程的精簡、優(yōu)化提供了最基本遵循，也為實現(xiàn)審批服務(wù)標準化提供了條件和保證。

第二輪改革中，銀川市行政審批服務(wù)局正是基于審批要素的厘定和優(yōu)化組合，才能按照對企、對私事項的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度和服務(wù)對象性質(zhì)，分類制作69道“便民菜單”，推出滿足不同市場主體個性化需求的“1+N多證聯(lián)辦”。

先集權(quán)、后分權(quán)，是銀川“以行政權(quán)力科學配置為先導(dǎo)”的最鮮明特征、最突出標志。正是盡可能集中行政審批權(quán)，才能在內(nèi)設(shè)機構(gòu)科學配置行政審批權(quán)，才能“有心有力”推動行政審批流程再造，才能發(fā)揮商事服務(wù)大廳和投資項目服務(wù)大廳功效，聚焦企業(yè)開辦和項目報批兩個全生命周期，進行全鏈條要素的集約集成。

壓縮工程建設(shè)項目時限是全國“放管服”改革的硬骨頭，銀川市行政審批服務(wù)局采取事項“進局”或“進廳”的方式，以邏輯集中促審批集成，才得以率先破局。

銀川市分階段推進兩輪行政審批制度改革，由物理組合到化學重組，再到聚合反應(yīng)，逐步深入，這既是客觀條件約束下必然經(jīng)歷的改革步驟，也是實行行政審批權(quán)相對集中統(tǒng)一改革的穩(wěn)妥有效策略。

第一輪改革，主要依托審批服務(wù)大廳歸集審批事項進廳，重點對駐廳事項的審批流程進行物理重組，由多元審批變?yōu)橐辉獙徟?。這輪改革對原審批模式?jīng)]有進行顛覆性再造，依然遇到“準入易、準營難”“項目報批難”的頑疾。

第二輪改革，圍繞“辦成一件事”做文章，統(tǒng)籌推進組織重構(gòu)、權(quán)限重設(shè)和流程重塑，以需求和問題為導(dǎo)向，對原有審批模式進行再造。

這兩輪改革必須分階段實施，持續(xù)改革繼續(xù)革命。如果不經(jīng)歷第一輪改革直接躍升第二輪改革，客觀上條件并不成熟，新組建的行政審批服務(wù)局需要一個磨合過程才能運轉(zhuǎn)流暢，同時員工隊伍的業(yè)務(wù)能力也無法跟上改革需求。

如果改革只停留在第一輪，而不將審批權(quán)限和審批事項進一步向?qū)徟?wù)局集中，改革就會成為“夾生飯”，不進則退，難以發(fā)揮行政審批服務(wù)局的體制優(yōu)勢，改革成效會大打折扣。

“一章”管審批，

推動“一網(wǎng)”數(shù)據(jù)共享

第一次走進銀川市民大廳，市民張麗君有點不知所措。工作人員手把手教她填表，引導(dǎo)她到服務(wù)窗口，幫她順利辦理了藥品經(jīng)營許可證注冊地址變更。

貼心的服務(wù)，讓張麗君心情舒暢。早在2018年初，銀川市民大廳就增設(shè)了“引導(dǎo)服務(wù)”，由工作人員為辦事群眾提供一對一的指引、咨詢和幫辦服務(wù)。

踐行以人民為中心的發(fā)展理念是改革的邏輯起點。銀川市行政審批制度第一輪改革著力解決群眾辦事“多頭跑”“反復(fù)跑”的問題，第二輪改革聚焦企業(yè)開辦和項目報批兩個全生命周期流程。改革始終緊盯群眾辦事的難點和堵點，對癥下藥，真正做到為民、便民、利民、惠民。

行政審批制度改革是政府的自我革命，涉及權(quán)力重構(gòu)、利益重配和組織重設(shè)，必然面臨很多阻力及改革中出現(xiàn)的新情況、新問題。從全國改革實踐看，一些地方行政審批局成立后難以有效運行，關(guān)鍵因素之一便是一把手對改革的認識模糊，措施抓得不緊，碰到“骨頭”不敢啃，遇到問題“踢皮球”，拖延改革貽誤戰(zhàn)機。

實現(xiàn)行政審批權(quán)相對集中統(tǒng)一，是推進行政審批制度改革的重要舉措。設(shè)立行政審批服務(wù)局，打破原有的政府體制構(gòu)架和長期形成的權(quán)力運行機制，這項改革的核心要義為權(quán)力重構(gòu)帶來了體制優(yōu)勢，釋放了體制紅利。

銀川市將行政審批權(quán)先集中再重構(gòu)，即集中統(tǒng)一原來分散在各個部門的權(quán)力為一個部門內(nèi)部優(yōu)化重組，將行政審批制度改革外部阻力內(nèi)部化、部門化，最大程度降低改革阻力和協(xié)調(diào)成本。

例如，優(yōu)化建設(shè)項目審批流程的改革需要配合的部門多、觸動的利益大、協(xié)調(diào)的成本高，很多地方難以破局發(fā)力。

銀川市推動這項改革的優(yōu)勢就在于，將相關(guān)審批權(quán)限相對集中于一個部門內(nèi)，不僅可以充分整合資源要素、打破前后置程序來優(yōu)化流程，而且改革中的磨合、修改、調(diào)試過程不再需要反復(fù)在橫向、縱向間協(xié)調(diào)溝通，通過一個部門甚至一個處室就可以完成，祛除了原有的利益藩籬，大大壓縮了協(xié)調(diào)成本。

行政審批權(quán)相對集中統(tǒng)一后，權(quán)力運行規(guī)則發(fā)生改變，部門間權(quán)力關(guān)系變?yōu)橄嗷ブ萍s、相互監(jiān)督、相互促進。新成立的行政審批服務(wù)局只有持續(xù)不斷地優(yōu)化改革、只有改革成果真正惠及百姓和企業(yè)、只有讓權(quán)力在公開透明規(guī)范的環(huán)境中運行，才能賦予行政審批服務(wù)局存在的基礎(chǔ)和必要性。

因此，行政審批服務(wù)局從成立起便天然具有改革的主動性和服務(wù)的主動性，體制優(yōu)勢進一步點燃改革激情，充分釋放體制活力。

銀川市在第二輪改革中推出準營類“1+N”審批，幾乎涉及原來的所有審批部門，現(xiàn)在只需一個處室牽頭，便在2個月內(nèi)完成所有改革流程再造，完全得益于這種體制機制優(yōu)勢。

從改革過程看，銀川市在“一枚印章管審批”的行政審批服務(wù)局模式下，較早實現(xiàn)了階段性的“一門”，關(guān)聯(lián)事項由政務(wù)服務(wù)中心模式的多部門串聯(lián)，優(yōu)化為行政審批服務(wù)局內(nèi)部處室間的并聯(lián)式流轉(zhuǎn)。

同時，借助技術(shù)手段促進行政審批服務(wù)局與“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融合，推進“一網(wǎng)通辦”、全流程網(wǎng)上審批、“云證照”應(yīng)用、24小時自助終端、“審管信息互動平臺”等信息化建設(shè)，有效推行集成服務(wù)、并聯(lián)審批、部門協(xié)同，實現(xiàn)線下線上功能互補、窗口服務(wù)與自助服務(wù)相結(jié)合，進一步鞏固“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢。

銀川市的改革實踐表明，只有在“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢下，才能更好推動“一張網(wǎng)”的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用；只有在“一張網(wǎng)”的技術(shù)支撐下，才能充分釋放“一枚印章管審批”的體制優(yōu)勢。

先線下后線上，從“一章”到“一網(wǎng)”，線上線下相結(jié)合、“一章”“一網(wǎng)”深度融合，這既是銀川市在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域建立數(shù)字政府的獨特路徑，也為信息技術(shù)支撐條件相對薄弱的地方提供了借鑒參考。（作者：宋世明 呂洪業(yè) 馬長俊 作者單位：中共中央黨校（國家行政學院））