實(shí)行“增違掛鉤” 嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管
2019年自然資源衛(wèi)片執(zhí)法工作新變化

近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》）及《2019年自然資源衛(wèi)片執(zhí)法工作方案》（簡(jiǎn)稱《方案》），部署開展2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作。與往年相比，2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作全覆蓋時(shí)效性更強(qiáng)，配套制度更完善，整改要求更嚴(yán)格。

提高時(shí)效性

以“季度+年度”全覆蓋監(jiān)測(cè)為主，即時(shí)監(jiān)測(cè)為輔

以往年度衛(wèi)片執(zhí)法工作，是在上一年年底開展全覆蓋遙感監(jiān)測(cè)，在下一年年初部署對(duì)上一年的土地、礦產(chǎn)開發(fā)利用的合法性進(jìn)行核查，查處整改違法行為。由于監(jiān)測(cè)頻率低，一年只能全覆蓋監(jiān)測(cè)一次，時(shí)間相對(duì)滯后，難以做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止”。有的地方甚至利用年度衛(wèi)片執(zhí)法工作的時(shí)間差，縱容違法行為的發(fā)生，不重視日常執(zhí)法監(jiān)管，等到衛(wèi)片下發(fā)后再搞突擊整改。

自然資源部組建后，整合資源組建了國(guó)土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心，提高了監(jiān)測(cè)能力，基本實(shí)現(xiàn)了每3個(gè)月對(duì)全國(guó)大陸地區(qū)全覆蓋監(jiān)測(cè)，每1個(gè)月對(duì)劃定的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行監(jiān)測(cè)，還可以根據(jù)突發(fā)性業(yè)務(wù)需要，對(duì)個(gè)別地區(qū)開展即時(shí)監(jiān)測(cè)。

基于部國(guó)土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心、信息中心等單位技術(shù)支撐能力的提高，2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作采取“季度+年度”全覆蓋為主、即時(shí)監(jiān)測(cè)為輔的工作方式，即部隨時(shí)開展衛(wèi)片遙感監(jiān)測(cè)，隨時(shí)制作和下發(fā)衛(wèi)片圖斑。各地分別在2019年4月30日、7月31日、10月31日前，分階段上報(bào)季度核實(shí)結(jié)果，并及時(shí)更新違法行為查處整改情況。2020年1月31日前，省級(jí)自然資源主管部門向部報(bào)送第四季度核實(shí)結(jié)果和查處整改情況。4個(gè)季度核實(shí)結(jié)果和查處整改情況匯總后，即形成2019年全年衛(wèi)片執(zhí)法成果。對(duì)于中央領(lǐng)導(dǎo)指示批示、媒體曝光的重大違法線索，部將根據(jù)工作需要組織開展即時(shí)監(jiān)測(cè)。通過加大監(jiān)測(cè)頻次，縮短工作周期，大大提高衛(wèi)片執(zhí)法工作的時(shí)效性，將有力督促地方加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)管，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”。

同時(shí)，為保持衛(wèi)片執(zhí)法工作的連續(xù)性，部將利用2018年度土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測(cè)成果開展2018年度衛(wèi)片執(zhí)法工作。6月30日前，各地上報(bào)2018年度衛(wèi)片執(zhí)法工作成果和報(bào)告。部還將利用2018年度土地變更調(diào)查中的新增“采礦用地”變更圖斑信息制作礦產(chǎn)衛(wèi)片圖斑，輔助開展礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。

鑒于2019年衛(wèi)片執(zhí)法暫時(shí)未專門針對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃問題提取變化圖斑，各地在衛(wèi)片執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)有違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的，要根據(jù)部門職責(zé)依法依規(guī)處理。

提高違法成本

扎緊制度籠子，實(shí)施“增違掛鉤”機(jī)制

為貫徹落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，嚴(yán)格落實(shí)指標(biāo)總量管控，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡和嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，有效懲治違法行為，倒逼地方消除違法狀況，《通知》明確，扎緊制度的籠子，實(shí)施“增違掛鉤”。部建立違法行為與年度新增開發(fā)利用自然資源約束性指標(biāo)掛鉤制度，完善聯(lián)合懲戒機(jī)制。即在考慮行政處罰（含行政處理）及整改落實(shí)結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)一個(gè)地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的自然資源違法數(shù)量，對(duì)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)、稀土等重要礦產(chǎn)資源開采指標(biāo)、可用于耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)指標(biāo)等，按照一定比例暫扣，根據(jù)違法行為整改到位情況再按比例退還。

建立“增違掛鉤”機(jī)制，實(shí)行聯(lián)合懲戒，具有重要意義。

一是有利于對(duì)違法用地形成剛性約束。違法用地游離于土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)控制體系之外，嚴(yán)重妨礙了土地計(jì)劃指標(biāo)總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也違背了節(jié)約優(yōu)先方針。將違法用地?cái)?shù)量與土地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤，對(duì)違法用地與合法用地進(jìn)行通盤考慮，形成剛性約束，倒逼地方主動(dòng)整改、消除違法狀態(tài)，進(jìn)而達(dá)到遏制和預(yù)防違法、提升節(jié)約集約用地水平的目的。

二是有利于促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的落實(shí)。耕地占補(bǔ)平衡制度，是在依法審批的用地范圍內(nèi)進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡。被違法占用的耕地如果沒有消除違法狀態(tài)，則實(shí)際上造成耕地占補(bǔ)不平衡；被違法占用的永久基本農(nóng)田，如果沒有消除違法狀態(tài)，又沒有及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)劃，將導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)落空。將違法用地行為與耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃等指標(biāo)掛鉤，是對(duì)相關(guān)制度的補(bǔ)充和完善。

三是有利于保護(hù)稀土等國(guó)家重要礦產(chǎn)資源。稀土等礦產(chǎn)資源是不可再生的重要自然資源，也是當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展的關(guān)鍵資源，戰(zhàn)略地位極為重要。長(zhǎng)期以來，有關(guān)部門和地方政府做了大量工作，稀土等資源合理開發(fā)利用和保護(hù)基本進(jìn)入健康發(fā)展軌道，但還存在違法盜采屢禁難絕等問題。對(duì)于發(fā)生違法開采的地區(qū)，根據(jù)違法開采情況對(duì)稀土、鎢等開采指標(biāo)按一定比例暫扣，根據(jù)整改落實(shí)情況再按比例退還，有利于促進(jìn)地方對(duì)稀土等國(guó)家重要礦產(chǎn)資源的特殊保護(hù)。

按照《方案》要求，在具體操作時(shí)，部將在考慮行政處罰及整改落實(shí)結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)一個(gè)地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的自然資源違法數(shù)量，研究確定應(yīng)該暫扣的土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)、稀土等重要礦產(chǎn)資源開采指標(biāo)、可用于耕地占補(bǔ)平衡的指標(biāo)和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)指標(biāo)等數(shù)量，并在相關(guān)審批管理信息系統(tǒng)中進(jìn)行暫扣。在地方整改落實(shí)并經(jīng)省級(jí)自然資源主管部門驗(yàn)收合格后，退還一定比例的指標(biāo)。

考慮到土地違法行為占自然資源違法行為的絕大多數(shù)，《方案》對(duì)土地違法行為與土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)的掛鉤機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)定了扣除的比例和土地違法行為整改到位驗(yàn)收的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。土地利用年度計(jì)劃按一個(gè)地區(qū)年度內(nèi)仍處于違法狀態(tài)的違法用地總量的15%暫扣，暫扣指標(biāo)數(shù)量原則上不超過部下達(dá)給該?。▍^(qū)、市）計(jì)劃指標(biāo)總量的10%。在2020年9月底前，省級(jí)自然資源主管部門對(duì)地方整改到位情況進(jìn)行驗(yàn)收，部根據(jù)地方整改落實(shí)到位情況按比例退還暫扣指標(biāo)。另外，由于國(guó)家重大交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的土地指標(biāo)是由部直接管理的，因此，該類違法占地的指標(biāo)暫扣問題由部直接處理。

為壓實(shí)省級(jí)人民政府的主體責(zé)任，確保地方對(duì)違法行為真正整改落實(shí)到位，《方案》特別要求各派駐地方的國(guó)家自然資源督察局結(jié)合督察工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)地方整改落實(shí)到位情況存在弄虛作假的，要將有關(guān)情況及時(shí)報(bào)部。部將直接扣減退還的計(jì)劃指標(biāo)并予以通報(bào)；情節(jié)嚴(yán)重的，部將進(jìn)行約談。

落實(shí)“嚴(yán)起來”要求

堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲

衛(wèi)片執(zhí)法工作在及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法行為、評(píng)估區(qū)域內(nèi)自然資源管理秩序，監(jiān)督檢驗(yàn)地方日常執(zhí)法工作成效、分析反饋前端管理和制度設(shè)計(jì)方面存在的問題等方面有著重要作用。各級(jí)自然資源主管部門要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述為指導(dǎo)，樹立“黨中央精神、國(guó)家立場(chǎng)、權(quán)責(zé)對(duì)等、嚴(yán)起來”的理念，敢于較真、敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)，采取強(qiáng)有力措施抓好落實(shí)，努力打贏自然資源保衛(wèi)戰(zhàn)。

《通知》要求，一是更加嚴(yán)格查處違法案件。要既查事也查人，既查違法事實(shí)也查決策過程。依法該立案的堅(jiān)決立案，該拆除的堅(jiān)決拆除，該沒收的堅(jiān)決沒收，該移送的堅(jiān)決移送。違法行為未依法處理到位的，不得辦理相關(guān)行政許可；依法處罰后，確需補(bǔ)辦手續(xù)的，要從新從高進(jìn)行征地補(bǔ)償和收取土地出讓金及有關(guān)費(fèi)用。對(duì)屬于其他執(zhí)法部門職責(zé)范圍的，要及時(shí)移交并做好記錄。對(duì)于情節(jié)惡劣、影響較大的案件，要掛牌督辦、公開通報(bào)、聯(lián)合查處。要將違法行為納入發(fā)展改革部門牽頭建立的統(tǒng)一的社會(huì)信用體系。對(duì)違法性質(zhì)惡劣、造成嚴(yán)重后果的單位或個(gè)人，要列入“黑名單”，實(shí)行聯(lián)合懲戒。

二是更加嚴(yán)肅開展約談問責(zé)。對(duì)應(yīng)由省級(jí)約談而未約談的地區(qū)，部將開展警示約談；對(duì)應(yīng)由省級(jí)問責(zé)而未啟動(dòng)問責(zé)的地區(qū)，部將啟動(dòng)問責(zé)。

三是更加嚴(yán)密加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一要及時(shí)向省級(jí)人民政府報(bào)告情況，組織相關(guān)業(yè)務(wù)部門和單位，落實(shí)責(zé)任，做到機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、裝備等保障到位，共同做好衛(wèi)片執(zhí)法工作。二要嚴(yán)把工作質(zhì)量關(guān)。把技術(shù)邏輯和行政邏輯有機(jī)結(jié)合起來，嚴(yán)格規(guī)范，及時(shí)糾偏，認(rèn)真開展工作督導(dǎo)、圖斑抽查和數(shù)據(jù)審核等工作，確保成果真實(shí)準(zhǔn)確。三要堅(jiān)持刀刃向內(nèi)。對(duì)玩忽職守、瞞案不報(bào)、壓案不查或弄虛作假的單位和個(gè)人，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

自然資源部將加大監(jiān)管力度。一是各派駐地方的國(guó)家自然資源督察局，結(jié)合自然資源督察工作進(jìn)行督察。二是部適時(shí)組織開展視頻培訓(xùn)、督導(dǎo)和抽查，指導(dǎo)推動(dòng)工作，直接立案查處重大、典型違法案件?！斗桨浮芬?guī)定，對(duì)隨機(jī)抽查、成果審核等工作中發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、瞞案不報(bào)、壓案不查等問題嚴(yán)重的縣，如違法占用永久基本農(nóng)田和自然保護(hù)地面積5畝以上，或一般耕地10畝以上的，將即時(shí)開展警示約談或啟動(dòng)問責(zé)。在實(shí)際工作中，對(duì)于設(shè)區(qū)市存在多個(gè)縣(市、區(qū))發(fā)生類似問題的，也將即時(shí)開展警示約談或啟動(dòng)問責(zé)，逐級(jí)壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。因此，各級(jí)自然資源主管部門要堅(jiān)決杜絕弄虛作假行為，確保工作成果真實(shí)準(zhǔn)確。