擴(kuò)大低空空域開放 突破通用航空業(yè)增長(zhǎng)瓶頸
---《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》解讀

摘要：《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出實(shí)現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接，簡(jiǎn)化飛行審批（備案）程序，明確報(bào)批時(shí)限要求，方便通用航空器快捷機(jī)動(dòng)飛行，解決“上天難”問(wèn)題。

空域是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。低空空域是通用航空活動(dòng)的主要區(qū)域，合理使用低空資源是通用航空業(yè)發(fā)展繁榮必不可少的條件。2016年5月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出擴(kuò)大低空空域開放，明確要求科學(xué)規(guī)劃空域、優(yōu)化飛行服務(wù)、提高審批效率，緊緊抓住了通用航空“上天難”的主要矛盾，是促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展、突破增長(zhǎng)瓶頸的重要舉措。

一、空域改革進(jìn)程和現(xiàn)狀

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，國(guó)家在六年前就對(duì)低空開放進(jìn)行了部署。2010年國(guó)務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見》，按改革步驟分別進(jìn)行“兩區(qū)一島”改革試點(diǎn)、“兩大區(qū)、七小區(qū)”擴(kuò)大試點(diǎn)。目前，沈陽(yáng)、廣州飛行管制區(qū)，唐山、西安、青島、杭州、寧波、昆明、重慶飛行管制分區(qū)空域管理改革試點(diǎn)正在進(jìn)行中。將1000米以下低空空域劃分為管制、監(jiān)視和報(bào)告三類，配套制定管理政策法規(guī)，提升運(yùn)行管理能力和保障手段，改革試點(diǎn)取得了一定成效。但是，低空空域管理存在的空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、法規(guī)制度不夠健全、政策措施不夠配套、安全責(zé)任不夠明晰、服務(wù)保障不夠完善等問(wèn)題還未得到明顯改善，與通用航空用戶和業(yè)內(nèi)人士的期望還有較大差距，還不適應(yīng)通用航空業(yè)的發(fā)展需要，社會(huì)各界反應(yīng)強(qiáng)烈。據(jù)國(guó)際民航組織統(tǒng)計(jì)，我國(guó)國(guó)土面積占全球的6.4%，而我國(guó)通航飛行僅占全球不足1.5%，我國(guó)低空空域利用率低于世界平均水平。當(dāng)前低空空域改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，急需破解深層次的矛盾問(wèn)題，任務(wù)艱巨繁重。必須研究制定更加有力的政策法規(guī)，抓緊解決現(xiàn)行管理模式與不斷增長(zhǎng)的低空空域需求之間的矛盾，切實(shí)改進(jìn)和完善管理與服務(wù)，切實(shí)解決通用航空器使用空域難的問(wèn)題。

二、《意見》在我國(guó)空域管理改革進(jìn)程中的劃時(shí)代意義

從“離地三尺就要報(bào)批”到試點(diǎn)開放1000米以下低空，中國(guó)的空域管理改革向前跨出了一大步，但適應(yīng)發(fā)展需求力度顯然不夠，與國(guó)際民航組織標(biāo)準(zhǔn)也有一定差距。通用航空在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和科學(xué)實(shí)驗(yàn)等作業(yè)飛行和大多數(shù)載客飛行的高度都在1000米以上，業(yè)內(nèi)有識(shí)之士多次呼吁開放更多空域?！兑庖姟芬蟆皩?shí)現(xiàn)真高3000米以下監(jiān)視空域和報(bào)告空域無(wú)縫銜接，劃設(shè)低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機(jī)動(dòng)飛行?！陛^好的解決了借鑒國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和做法，滿足通用航空活動(dòng)高度基本需求和空域容量問(wèn)題；打破了低空空域劃設(shè)中監(jiān)視、報(bào)告空域的“孤島”現(xiàn)象，切實(shí)解決了通用航空?qǐng)鐾怙w行和轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行活動(dòng)的空域使用難題。同時(shí)，《意見》強(qiáng)調(diào)在特定重要目標(biāo)、國(guó)（邊）境地區(qū)和民航活動(dòng)的主要區(qū)域劃設(shè)管制空域，確保國(guó)家安全和民航航班安全。實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步優(yōu)化空域劃設(shè)，科學(xué)管理空域資源。“把該管的管住、把能放的放開”，為我國(guó)空域按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)分類管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

縱觀世界航空發(fā)達(dá)國(guó)家基本都是公共航空運(yùn)輸和通用航空同步發(fā)展，大部分國(guó)家的空中交通管理經(jīng)過(guò)從航空管制到飛行服務(wù)的轉(zhuǎn)變，逐步適應(yīng)航空業(yè)的需求和增長(zhǎng)。我國(guó)改革開放30多年來(lái)，民航業(yè)發(fā)展迅速，年均增長(zhǎng)速度達(dá)到兩位數(shù)，空管系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、情報(bào)、氣象等信息體系都側(cè)重服務(wù)于民航航班和貨物運(yùn)輸公共航空運(yùn)輸。通用航空業(yè)發(fā)展緩慢、總量小，低空服務(wù)體系建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)比較薄弱滯后、極不完善?！兑庖姟穬?yōu)化飛行服務(wù)，就通用航空業(yè)急需的基礎(chǔ)性航空情報(bào)資料體系建設(shè)和目視飛行航空?qǐng)D發(fā)布，以及各種動(dòng)態(tài)情報(bào)服務(wù)提出了明確要求。著重解決通用航空器運(yùn)行中各種信息數(shù)據(jù)的獲取更新渠道和地面空管各子系統(tǒng)的適時(shí)支持，以確保監(jiān)視空域和報(bào)告空域的飛行靈活性和安全性。優(yōu)化飛行服務(wù)，還強(qiáng)調(diào)了簡(jiǎn)化飛行任務(wù)審批，歸口統(tǒng)一辦理飛行計(jì)劃申請(qǐng)。有針對(duì)性的解決多頭申請(qǐng)、重復(fù)審批的弊端，提高工作效率、減輕用戶負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還就對(duì)管制、監(jiān)視、報(bào)告三類空域的飛行計(jì)劃申請(qǐng)作了明確規(guī)定和要求?？傮w上增強(qiáng)了在實(shí)踐運(yùn)行中的時(shí)效性、規(guī)范性和可操作性。

為了充分發(fā)揮通用航空運(yùn)行快速性、靈活性和直達(dá)性的特點(diǎn)，強(qiáng)化其在交通服務(wù)和搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救護(hù)等方面無(wú)法替代的功能作用?！兑庖姟诽岣邔徟?，從四個(gè)層面明確了報(bào)批時(shí)限要求，清晰區(qū)分了報(bào)批和報(bào)備以及特殊飛行計(jì)劃的處理。一是在涉及我國(guó)現(xiàn)行設(shè)置的5個(gè)飛行管制區(qū)和37個(gè)飛行管制分區(qū)（不含港、澳、臺(tái)），按照管制空域運(yùn)行的飛行計(jì)劃報(bào)批時(shí)限。二是監(jiān)視空域飛行計(jì)劃的報(bào)備時(shí)限。三是報(bào)告空域飛行計(jì)劃的報(bào)備時(shí)限。涉及管制空域的飛行計(jì)劃需要申請(qǐng)和許可，涉及監(jiān)視和報(bào)告空域的飛行計(jì)劃報(bào)備后即可實(shí)施。四是緊急、特殊通用航空任務(wù)的飛行計(jì)劃，應(yīng)隨報(bào)隨批。

三、繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)空域管理改革和法制化進(jìn)程

《意見》就進(jìn)一步促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展和深化我國(guó)低空空域管理改革，并推動(dòng)法制化進(jìn)程提出明確要求。修訂《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無(wú)人駕駛航空器飛行管理規(guī)定，研究制定并組織實(shí)施空域分類標(biāo)準(zhǔn)等，這些都為推動(dòng)我國(guó)空域管理改革法治化奠定基礎(chǔ)?！。▏?guó)家空管委辦公室原副局長(zhǎng) 劉鋼）