“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃專家系列解讀之五：
加大體制機制創(chuàng)新 為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅強保障

在各種規(guī)劃中，“保障措施”旨在為規(guī)劃實施提供支撐，以防出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的結(jié)果?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”） 中的“保障措施”，以扶貧供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革為核心，確定了“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”構(gòu)成的支撐體系。

一、“五重機制”破解扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性難題

《規(guī)劃》確定的第一層次“保障措施”是機制創(chuàng)新：

一是精準(zhǔn)扶貧脫貧機制。扶貧對象瞄準(zhǔn)偏離、扶貧項目“名實分離”，一直是扶貧開發(fā)面臨的深層挑戰(zhàn)。這種局面與扶貧對象基礎(chǔ)能力差、利用機會的競爭力不足有關(guān)，也與自上而下、自外而內(nèi)開展扶貧開發(fā)面臨信息不對稱等約束條件有關(guān)?！兑?guī)劃》提出通過建檔立卡、正向激勵等措施，健全貧困人口精準(zhǔn)識別與動態(tài)調(diào)整機制、精準(zhǔn)施策機制、駐村幫扶機制和貧困退出機制，促進(jìn)實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。這些措施抓住了現(xiàn)代信息技術(shù)為克服信息不對稱問題帶來的機遇，也抓住了通過正向激勵改變扶貧資源競爭行為這個關(guān)鍵節(jié)點。

二是扶貧資源動員機制。推進(jìn)脫貧攻堅，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入方面，《規(guī)劃》抓住貧困問題的“公共性”，強調(diào)要發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，廣泛動員社會資源，確保投入力度與脫貧攻堅任務(wù)相適應(yīng)。使用方面，《規(guī)劃》聚焦競爭機制和社會力量的作用，明確了推廣政府購買服務(wù)等實現(xiàn)途徑，提出要鼓勵社會組織承接?xùn)|西部扶貧協(xié)作等渠道具體項目的實施，抓住了扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個關(guān)鍵點，即發(fā)揮政府、市場、社會各自的優(yōu)勢。

三是貧困人口參與機制。沒有貧困人口的參與，扶貧供給就不可能有效回應(yīng)需求。但自上而下推進(jìn)的脫貧攻堅工程很容易出現(xiàn)“上面動而下面不動”的情形，上面越急，這個問題就越容易出現(xiàn)。為此，《規(guī)劃》提出了構(gòu)建貧困人口參與機制的四條措施：充分發(fā)揮村組干部的引領(lǐng)作用和致富帶頭人的示范作用，大力弘揚自力更生、艱苦奮斗精神；加強責(zé)任意識、法治意識和市場意識的培育；健全貧困人口利益表達(dá)機制；強化貧困人口參與的組織保障機制。每條措施都包含很大探索空間。

四是資金項目管理機制。貧困問題成因復(fù)雜，對癥干預(yù)非常重要，須給予地方政府特別是縣級政府更多靈活施策的權(quán)利?！兑?guī)劃》提出，一方面要優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題整合使用相關(guān)資金；另一方面要加強扶貧資金項目監(jiān)管，保障其在陽光下運行。以貧困縣為單元，放開資金使用權(quán)與加強監(jiān)管相結(jié)合，是扶貧資源配置體制的重大突破。

五是考核問責(zé)激勵機制。早在《國家八七扶貧攻堅計劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發(fā)作為中心任務(wù)。但由于缺乏有效激勵機制，這個要求一直沒有得到落實，地方官員競相追逐的是GDP等對個人升遷更有用的政績?！兑?guī)劃》多管齊下，提出實施脫貧攻堅責(zé)任制、落實貧困縣約束機制、建立健全第三方評估機制、建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查制度等重大措施，為地方官員轉(zhuǎn)變政績觀、切實以貧困治理為第一要務(wù)注入了強勁動力。

二、“五項政策”推動扶貧資源精準(zhǔn)有力供給

《規(guī)劃》提出的第二層次“保障措施”是支持政策：

一是財政政策。財是政的基礎(chǔ)，對于扶貧開發(fā)來說尤其如此。就增加投入，《規(guī)劃》提出中央和省級要發(fā)揮更大作用。就分配資金，《規(guī)劃》要求農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等涉農(nóng)資金要明確一定比例用于貧困村；各部門安排相關(guān)政策項目要最大限度向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。

二是投資政策。交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和學(xué)校、醫(yī)院、文化場館等公益設(shè)施不足，使得貧困地區(qū)資源優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。投資政策聚焦于解決這類問題。首先是政府投資，中央和省級要加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資支持力度。其次是社會投資，要在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作等模式，引導(dǎo)社會資本更多投向貧困地區(qū)。

三是金融政策。在市場經(jīng)濟大環(huán)境下，金融政策調(diào)是促進(jìn)貧困地區(qū)形成內(nèi)生發(fā)展能力和長期發(fā)展活力的有效舉措?！兑?guī)劃》提出了四方面相關(guān)措施：運用扶貧再貸款等政策工具引導(dǎo)金融機構(gòu)擴大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，并創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)；支持有關(guān)銀行強化服務(wù)扶貧開發(fā)的功能和能力；建立健全扶貧貸款風(fēng)險分擔(dān)和補償機制，以及推動開展扶貧領(lǐng)域保險業(yè)務(wù)；開辟扶貧產(chǎn)業(yè)從資本市場獲得低成本融資或便捷融資的渠道。四條措施的組合運用，有助于緩解貧困地區(qū)資本短缺和貧困人口融資難、融資貴等問題。

四是土地政策。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地成為貧困地區(qū)越來越具有挖掘潛力的資源。在這種背景下，如何保障扶貧開發(fā)項目用地需要？如何讓貧困人口分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益？成為扶貧開發(fā)工作的重要議題。對于第一個問題，《規(guī)劃》提出了新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要、國家扶貧開發(fā)工作重點縣年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)通過專項加以安排等政策。對于第二個問題，《規(guī)劃》指出，貧困地區(qū)可將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

五是干部人才政策。資金、土地和人才是三大發(fā)展資源。對貧困地區(qū)來說，資金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才則需要引入和挖掘并重。圍繞引入人才，《規(guī)劃》提出要強化引導(dǎo)人才向基層和艱苦地區(qū)流動的激勵政策等措施。圍繞挖掘培養(yǎng)人才，規(guī)劃提出實施邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃等辦法。這些措施從能力建設(shè)、待遇提升等方面著力，構(gòu)筑起引入和挖掘培養(yǎng)人才的保障體系。

三、“三大措施”確保扶貧工作超常規(guī)推進(jìn)

《規(guī)劃》提出的第三層次“保障措施”是組織實施：

一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)?！兑?guī)劃》強調(diào)了“一個基本制度，兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)”?！耙粋€基本制度”是指，省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨委和政府要層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，層層落實責(zé)任制?！皟蓚€關(guān)鍵環(huán)節(jié)”分別是縣和村。縣環(huán)節(jié)，貧困縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部實行不脫貧不調(diào)整。村環(huán)節(jié)，“村兩委”要強化戰(zhàn)斗堡壘作用，完善村民自治機制；駐村工作隊要實現(xiàn)貧困村全覆蓋，并提高縣以上機關(guān)派出干部比例；貧困人口要強化能動性和進(jìn)取精神。不難看出，“一個基本制度，兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)”蘊含的是突出關(guān)鍵、重心下沉的思路。

二是明確責(zé)任分工。這項措施要解決的是層級之間、部門之間協(xié)同發(fā)力的問題。層級方面，《規(guī)劃》重申了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機制，明確了省、市、縣的責(zé)任分工。部門關(guān)系上，《規(guī)劃》要求各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，制定扶貧工作行動計劃或?qū)嵤┓桨?，出臺相關(guān)配套支持政策。

三是加強監(jiān)測評估。這項措施規(guī)定，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)《規(guī)劃》組織實施與監(jiān)測評估，回答的是由誰來統(tǒng)籌推動《規(guī)劃》落地實施并保障實效的問題。

綜上所述，《規(guī)劃》之“保障措施”聚焦扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個核心問題，沿著縱橫兩條線索，從“五重機制”、“五項政策”、“三大措施”等層次，提出了系列重大舉措?？v的線索是中央—地方關(guān)系和國家—農(nóng)民關(guān)系，中央主要負(fù)責(zé)目標(biāo)設(shè)定、資源籌措和監(jiān)督考核等任務(wù)，地方特別是縣級主要承擔(dān)用好扶貧資源的責(zé)任，貧困人口則要發(fā)揮脫貧攻堅主體作用。橫的線索是政府—市場—社會的關(guān)系，政府要有所為有所不為，在關(guān)鍵節(jié)點更好發(fā)揮作用，同時要充分利用市場機制和社會力量的優(yōu)勢，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的脫貧攻堅格局?？v橫交織，力圖清晰界定扶貧供給側(cè)相關(guān)主體的行為邊界和關(guān)鍵發(fā)力點，型塑出扶貧資源供給的新體制新機制，為脫貧攻堅提供堅實保障和強大支撐。（華中師范大學(xué)減貧與發(fā)展研究院教授 陸漢文）