編者按
節(jié)約集約用地是我國經(jīng)濟建設(shè)中的永恒主題，也是面對我國土地資源國情不得不做出的唯一選擇。多年以來，各地圍繞節(jié)約集約用地這個主題，進行了十分有益的探索和嘗試，取得了不少寶貴經(jīng)驗。今天我們摘選了６個不同地區(qū)的節(jié)約集約用地的做法，從不同的角度闡述了節(jié)約集約用地之道。我們也真切地希望，全社會大興節(jié)約集約用地之風，人人都來想方設(shè)法節(jié)約集約用地，使我們有限的土地資源得到更好的保護和利用?！?/p>
舊城改造中集約用地之道——大連： 內(nèi)涵挖潛，地盡其用
２００１年，大連市對舊城區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示，全市需改造的舊城區(qū)地塊共有２４４塊，占地總面積為８４９萬平方米，所需改造的地塊主要是居住區(qū)，共有住戶６．２萬，人口２１．７萬。據(jù)此，市政府制定了舊城區(qū)改造的五年計劃。
從２００３年３月開始的大連市有史以來規(guī)模最大的中山路拓寬改造工程，僅僅一兩個月時間，便有幾千戶居民主動遷出，進展非常順利。
大連市規(guī)定，凡經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項目的土地使用權(quán)出讓，均應(yīng)采取招標、拍賣、掛牌的方式。土地公開出讓，不僅激活了這些沉睡的黃金土地資源，真正做到了地盡其用，而且引進了大量外資，把整個城市的建設(shè)和發(fā)展都帶動起來了。２００４年，大連市出讓土地１９塊，面積２２３萬平方米，成交額４１．７億元，其中主要是舊城區(qū)改造項目地塊。
舊房拆遷和動遷補助金的發(fā)放，讓大部分居民有能力購買新房，大量資金涌入房地產(chǎn)市場，房地產(chǎn)市場不斷升溫，一些已建成的中低檔住宅形成了旺銷的趨勢，從而推動了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而房地產(chǎn)的發(fā)展又帶動了整個建筑、建材行業(yè)的發(fā)展以及城鄉(xiāng)勞動力再就業(yè)。舊城區(qū)土地的開發(fā)利用，對整個城市的經(jīng)濟社會發(fā)展起到了帶動作用。
大連市通過舊城區(qū)改造，努力實現(xiàn)科學和理性發(fā)展，控制和減少盲目擴張，１０多年來通過舊城區(qū)改造走內(nèi)涵挖潛、集約用地的路子，細算一下，竟然節(jié)約了２０多平方公里的土地。
點評：
近２０年來，許多城市規(guī)劃越做越大，城區(qū)越擴越兇，以致出現(xiàn)全國城市現(xiàn)有規(guī)劃相加，能裝下２０億人口的怪現(xiàn)象。一味外延擴張建新區(qū)的結(jié)果是，一方面城市容積率太低，“大院子小房子”、“城中村”、“城中廠”比比皆是，；另一方面又無端地占用了大量耕地。而土地資源得不到通盤整治，其他要素的整合與集聚也不可能實現(xiàn)。
舊城中的舊村舊廠舊房下，壓著大量低效利用的土地，也壓著大筆無償占用的土地資產(chǎn)，舊城改造就是要把“舊”字束縛住的財富和生產(chǎn)力解放出來。大連的舊城改造，效益多多，應(yīng)是一個生動而有力的例證。
經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集約用地之道——上海江橋： 打造新型產(chǎn)業(yè)區(qū)
上海市嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)坐落在美麗的蘇州河畔，緊鄰上海市區(qū)和外環(huán)線。改革開放以來，江橋鎮(zhèn)經(jīng)濟以年均２０％左右的增幅快速發(fā)展，２００５年完成國內(nèi)生產(chǎn)總值１５０億元，稅收１２億元，鎮(zhèn)級可支配財力達４．４７億元。
過去，江橋鎮(zhèn)靠土地求發(fā)展，土地利用率很低。雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，但整體能級不高。老工業(yè)區(qū)占地約４．５平方公里，２１７家企業(yè)與１２００戶農(nóng)宅攪和在一起，土地利用現(xiàn)狀復雜、環(huán)境臟亂差，發(fā)展受到制約。
在推進江橋鎮(zhèn)新一輪經(jīng)濟發(fā)展進程中，江橋人認識到，必須徹底改變原有的土地利用格局，才能為發(fā)展找到出路，找到更多的土地。２００５年６月，他們以用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、布局集中、規(guī)模適度為原則，對４．５平方公里的老工業(yè)區(qū)進行重新規(guī)劃、深度整理，建設(shè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，不僅開拓了發(fā)展空間，也為引入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提供了土地保障。據(jù)預(yù)測，全部整理結(jié)束后，在不新增建設(shè)用地的前提下，建筑面積將比整理前增加近２００萬平方米，在同樣的土地上，經(jīng)濟效益將增長幾十倍。
為確保４．５平方公里范圍內(nèi)順利動遷，江橋鎮(zhèn)在上海市政府有關(guān)企業(yè)動遷、農(nóng)民動遷安置等法律法規(guī)基礎(chǔ)上，本著尊重歷史、承認現(xiàn)實的態(tài)度，制定了一系列操作性較強的動遷政策，對農(nóng)村集體經(jīng)濟、生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民合法權(quán)益予以切實保護。目前，１２００戶農(nóng)民已妥善安置，４７家企業(yè)順利遷出。
點評：
江橋經(jīng)驗最具典型意義的是，在同樣的土地上，通過土地整理，該鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的建筑面積成倍增長，經(jīng)濟效益也將增長幾十倍。這個產(chǎn)出是從哪里來的？是從存量來的。這涉及發(fā)展觀的問題，也涉及規(guī)劃的問題。就是要在科學發(fā)展觀的指導下，做到產(chǎn)業(yè)調(diào)整、集中、集聚，打造新型的、符合城市發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)區(qū)。在集中安排集聚產(chǎn)業(yè)的同時，對土地重新規(guī)劃利用，使土地產(chǎn)出大大增加，同時使地區(qū)核心競爭力大大增強。江橋經(jīng)驗，對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來說，很有示范意義。
國家重點建設(shè)工程造地之道——三峽庫區(qū)： 表土搬家，移土培肥
去年春天以來，由當?shù)卣M織、群眾參與的一場轟轟烈烈的搶土、運土、覆土活動，在千里三峽沿線大規(guī)模地展開。到２００７年初，１３５米～１５６米三峽淹沒區(qū)的取土、覆土已基本完成。其一期工程已為湖北庫區(qū)移民建設(shè)了３萬多畝優(yōu)質(zhì)良田，重慶預(yù)計將有３００多個村莊、４萬多農(nóng)戶受益。
三峽耕地資源稀缺，但是很多地方有比黃土還肥沃的紫土層，幾百年才生成１厘米，尤為珍貴。據(jù)計算，覆土２０厘米，每畝地平均產(chǎn)量能提高３０％左右。秭歸縣國土資源局工程師向建平計算：“屈原鎮(zhèn)長江村的覆土區(qū)地形特殊，形成了一個獨立的小氣候圈，最適合銷路好、產(chǎn)地少的桃葉橙生長。移土培肥后，如果每棵樹產(chǎn)量提高３公斤，就能增收８元錢，１畝地種９０～１００棵樹，就可以增收８００元左右?！?/p>
如果把取土、覆土比做“力氣”活的話，那“坡改梯”就是一項“技術(shù)活”了。重慶市土地勘測規(guī)劃院工程師王銳說，“坡改梯”本不屬于移土培肥項目，而是單獨的土地整理工程，另有配套技術(shù)和資金。但由于移土培肥的土基本上都覆蓋到了坡地上。因此，“坡改梯”也就成了移土培肥能否成功的關(guān)鍵。
“三峽地區(qū)雨量相對充沛，可以在田埂處種植一些適合生長的植物，如中草藥材；在梯墻上噴抹草籽，進而形成網(wǎng)狀‘小鋼筋’，可以固土存水，對防止水土流失非常有效?！眳⑴c移土培肥工程評審的一位專家詳細介紹了“坡改梯”的一些技術(shù)措施。
目前，湖北、重慶兩?。ㄊ校┮仆僚喾蕦ｍ椧?guī)劃即將實施，二期工程即將上馬。兩?。ㄊ校┍硎?，要繼續(xù)引導農(nóng)民以土為根，把庫區(qū)農(nóng)民留在土地上，讓移土培肥建造的幾萬畝梯田發(fā)揮出最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。
點評：搞建設(shè)就要用地，這是天經(jīng)地義的。但怎么用地，態(tài)度卻有天壤之別。從前有一種建設(shè)用地態(tài)度，只管建設(shè)，不顧土地，能避能省耕地、好地的不避不省。結(jié)果是一邊建設(shè)工程，一邊浪費土地。欣喜的是，從三峽庫區(qū)的移土培肥工程中，我們看到了另一種用地觀，那就是惜土如金的用地觀。庫區(qū)蓄水，表土不棄，把千百年形成的沃土移到別處，再造耕地。這是多么可貴的節(jié)地精神。有了這種精神，經(jīng)濟建設(shè)所造成的資源消耗就能降到最小。
企業(yè)重組中集約用地之道——江蘇昆山： 二次利用企業(yè)土地
近３年來，江蘇省昆山市政府共投入２．９億元，完成對１３家資源消耗型企業(yè)的搬遷，騰出土地近１６００畝投入二次利用，新引進高科技企業(yè)３０多家，投資強度可提高２倍以上，土地產(chǎn)出率將提高３倍以上。
為實現(xiàn)節(jié)約集約用地，昆山市首先對全市的１８００多家企業(yè)進行了摸底調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，市政府決定，由政府出資，首批搬遷改造１６家資源消耗型工業(yè)企業(yè)，騰出土地用來發(fā)展高科技、高效益、低污染的產(chǎn)業(yè)。為做好這項工作，一是批前早介入。對照產(chǎn)業(yè)需求、規(guī)劃導向以及集約用地的各項經(jīng)濟技術(shù)指標，該市實行“招商選資”，鼓勵企業(yè)租賃標準廠房，節(jié)約集約用地。二是批中嚴把關(guān)。該市提出以單位土地面積投資額為杠桿，控制企業(yè)用地規(guī)模，提高土地利用率；國務(wù)院２８號文下發(fā)后，他們進一步提高項目用地投資定額標準，昆山出口加工區(qū)的外資投資強度每畝不得低于６０萬美元、昆山開發(fā)區(qū)每畝不得低于５０萬美元、各鎮(zhèn)配套區(qū)每畝不得低于４０萬美元，民營企業(yè)每畝總投資不得低于２５０萬元人民幣，對不符合標準的項目一律核減用地規(guī)模。
點評：
俗話說：“無工不富?！蔽覈母镩_放２０多年來，展示的是一幅工業(yè)化騰飛的嶄新圖畫。然而，現(xiàn)階段我國工業(yè)用地的集約利用程度卻十分有限。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有獨立工礦用地達５４００萬畝，僅次于村莊用地，占全國建設(shè)用地總量的１１．４％；在近年的總供地量中，工業(yè)用地占４０％左右。土地低效利用的現(xiàn)狀告訴我們，將企業(yè)重新組合，二次利用企業(yè)土地，對提高企業(yè)的土地產(chǎn)出效率是十分必要的。江蘇省昆山市搞企業(yè)重組，３年騰出土地１６００畝，土地產(chǎn)出率提高３倍以上。這從一個側(cè)面說明，我國工業(yè)企業(yè)的用地潛力十分巨大。
開發(fā)區(qū)集約用地之道——廣州： 抬高“門檻”，慎重選項
２０多年來，廣州開發(fā)區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值年均增長速度分別達到３７％和６７％。特別是近幾年，全區(qū)經(jīng)濟以兩年翻一番的速度跨越式發(fā)展。２００４年，地區(qū)生產(chǎn)總值超過５１５億元，工業(yè)總產(chǎn)值為１３３６億元，比２００２年翻一番。全區(qū)財稅總收入超過１２０億元。
這種高速增長，建立在開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上。２００４年，按建成區(qū)計算，每畝土地產(chǎn)出地區(qū)生產(chǎn)總值為１３２萬元，實現(xiàn)財稅收入３１萬元。已出讓工業(yè)用地每畝產(chǎn)出工業(yè)總值５３３萬元。在２０多年的發(fā)展歷程中，開發(fā)區(qū)累計土地投入為每畝６０萬元，每畝土地累計國內(nèi)生產(chǎn)總值５１６萬元、財政稅收１３３萬元、工業(yè)生產(chǎn)總值２０２７萬元。廣州開發(fā)區(qū)已成為目前廣州乃至整個華南地區(qū)經(jīng)濟增長最快、外商投資企業(yè)最密集、科技含量最高、投資回報最好的外向型經(jīng)濟區(qū)域之一。
廣州開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積為６１．３２平方公里，實際可利用的土地也就４０多平方公里，目前已經(jīng)建成的土地是２２．５１平方公里。為了使有限的土地得到合理配置和高效利用，開發(fā)區(qū)設(shè)置了準入條件，進入工業(yè)園區(qū)的項目必須是科技含量高、投資規(guī)模大、經(jīng)濟效益好、污染程度低的項目。進入科學城的項目，條件更高，必須是經(jīng)過科技部門認定的先進技術(shù)項目。擬用地項目的投資總額和密度也必須達到一定的標準，才能供應(yīng)土地，其中科學城要求每畝土地投資不得低于３３萬美元。投資規(guī)模原則上要求達到５００萬美元以上，總規(guī)模達不到的，不單獨供地，一律進標準廠房。同時，在規(guī)劃設(shè)計條件上明確，項目用地建筑密度不低于３５％，容積率不低于０．６，防止多占少用、浪費土地資源。
因為慎重挑選進區(qū)項目，廣州開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正逐步優(yōu)化，５０多個國家和地區(qū)的客商在這里投資建廠，引進工業(yè)項目５７３家，形成了以現(xiàn)代制造業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)集群。在落戶廣州的１２７家世界５００強企業(yè)中，有８７家落在開發(fā)區(qū)。
點評：
開發(fā)區(qū)已經(jīng)走過了２０多年的歷程。這期間，開發(fā)區(qū)為中國的經(jīng)濟騰飛作出了杰出的貢獻。以國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，它們以占全國城市面積１．６％的土地，創(chuàng)造了全國２４％的工業(yè)產(chǎn)值，成為集約用地的典范。
事實上，開發(fā)區(qū)的基本功能就是集中產(chǎn)業(yè)，把分散的企業(yè)集中到一起，共享各種配套設(shè)施，提供快捷有效的服務(wù)，形成規(guī)模效應(yīng)。如果不能集約利用土地，或者集約用地程度不高，那就不能成為合格的開發(fā)區(qū)。
廣州開發(fā)區(qū)的發(fā)展告訴我們，開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢不僅在項目數(shù)量，更要看項目質(zhì)量。開發(fā)區(qū)的“門檻”抬高了，進來的都是大塊頭，是龍頭企業(yè)。這樣一來，“馬太效應(yīng)”就能顯示威力，強者愈強，更多的好項目就會在園區(qū)生根，開發(fā)區(qū)的土地產(chǎn)出率才會提高。
農(nóng)村居民點生地之道——杭州：因地制宜整理宅基地
自２００２年至２００６年年底，杭州市共投資近２億元，完成宅基地整理項目２４９個，復墾土地８０２０畝，拆除房屋１５０００多間，搬遷農(nóng)民２００００多人。其中，２００６年一年就完成宅基地整理項目１８９個，復墾土地５５３２畝。
因地制宜，是杭州市農(nóng)村宅基地整理的一大亮點。在臨安市橫畈鎮(zhèn)窯田畈村銀坪嶺自然村，由于農(nóng)居多依山而建，而當?shù)氐牡貙佑质腔鹕角秩霂r花崗巖，極易引起山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，嚴重威脅當?shù)厝罕姷纳敭a(chǎn)安全。針對這種情況，臨安市委、市政府，市國土資源局及當?shù)劓?zhèn)政府在深入調(diào)研后決定，將該村１８戶居民搬至山下，在集鎮(zhèn)上建連體式住房；原宅基地上的５０００多平方米舊房全部拆除，將其復墾為耕地，由這些農(nóng)戶負責在自家宅基地上種農(nóng)作物。如今，搬遷的１８戶已有９戶在集鎮(zhèn)建成了連體式住房，２９人還在鎮(zhèn)里找到了工作。
在蕭山區(qū)，宅基地整理工作與重點工程建設(shè)密切結(jié)合。在該區(qū)的坎山鎮(zhèn)，為配合蕭山國際機場建設(shè)，區(qū)國土資源分局指導村鎮(zhèn)對拆遷宅基地進行整理復墾，共整理土地１０１．８６畝，新增耕地８８畝。桐廬縣則將宅基地整理與空心村整治聯(lián)系在一起。在桐廬古村，村子中間全部是上個世紀五六十年代以前建造的住房，大部分無人居住，破舊不堪，不僅影響村容村貌，而且浪費土地資源。據(jù)了解，該村總規(guī)模２５０余畝，僅舊村就占地１１０畝，而受土地和規(guī)劃的限制，全村還有４０多戶申請建房的農(nóng)戶無法落實宅基地。為此，當?shù)卣鶕?jù)縣委、縣政府出臺的《關(guān)于鼓勵農(nóng)民下山居住促進集聚發(fā)展的意見》，于２００６年１月開始進行“空心村”整治。對通過整治空心村落實下山安置用地的農(nóng)民，在宅基地復耕置換指標補助的基礎(chǔ)上，再單獨給予補助。此外，該縣的宅基地整理還與下山脫貧、地災(zāi)避險搬遷工作相結(jié)合，在已完成的７９個宅基地整理項目中，有７１個屬于這樣的項目。
根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，到２０２０年，杭州市農(nóng)居點用地將從目前人均１４１．９５平方米下降到１２０平方米；農(nóng)村人口通過向城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，脫離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)等方式轉(zhuǎn)移，將從２００４年的３６９萬人下降到２９２萬人，全市可騰出建設(shè)用地２５．６２萬畝。
點評：
舊村用地，一家一小片，也許只有巴掌大，但９億農(nóng)民加在一起，就是一個不小的占地數(shù)字。
近年來，隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，我國數(shù)以百萬計的村莊正在或?qū)⒈恢匦抡稀?jù)測算，通過合理規(guī)劃，逐步實施遷村并點、整理“空心村”、退宅還田等措施，全國能夠增加有效耕地３０００多萬畝。整理宅基地，無疑是土地挖潛的重要方向之一。
浙江杭州，一個并不貧窮的地方，５年間就通過整理宅基地生出８０００多畝土地，這從一個側(cè)面反映出我國農(nóng)村宅基地整理的潛力。
