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全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果

    根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議和十一屆全國人大四次會議部署，國務(wù)院決定，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)，對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）的要求，在各級黨委政府的大力支持和各級財政、發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)等部門和單位的積極配合下，審計署于2011年3月至5月組織全國審計機關(guān)4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務(wù)情況進行了全面審計（云南省盈江縣因地震未進行審計）。此次審計的范圍是：所有涉及債務(wù)的25590個政府部門和機構(gòu)、6576個融資平臺公司、42603個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2420個公用事業(yè)單位、9038個其他單位、373805個項目，共1873683筆債務(wù)。審計的重點內(nèi)容是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1，同時對債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)也進行了審計。為確保審計數(shù)據(jù)和情況的真實、準(zhǔn)確和完整，對每一筆債務(wù)，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結(jié)果分別征求了省、市、縣三級政府的意見。現(xiàn)將審計結(jié)果公告如下：

    一、地方政府性債務(wù)基本情況

    （一）債務(wù)規(guī)模。

    截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%（見圖1）。

    在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。

    （二）債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展情況。

    我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債，其中：省級政府（含計劃單列市，下同）舉借負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)的起始年集中在1981年至1985年，這一期間有28個省級政府開始舉債；市級和縣級政府舉借債務(wù)的起始年集中在1986年至1996年，這一期間共有293個市級和2054個縣級政府開始舉借債務(wù)。至1996年底，全國所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（占86.54%）都舉借了債務(wù)。至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。全國各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生的起始年詳見表1。

表1 全國各地區(qū)政府性債務(wù)發(fā)生起始年情況表

    1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點（詳見圖2）。

（注：上圖2002年增長率為1998年至2002年年均增長率，2007年增長率為2002年至2007年年均增長率）

    （四）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況。

    一是從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%（詳見表2和圖3）。

表2 2010年底全國地方政府性債務(wù)余額層級分布情況表

                                                 單位：億元

    二是從區(qū)域分布看，截至2010年底，東部11個?。ㄖ陛犑校┖?個計劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占49.65%；中部8個省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%（見圖4）。

    三是從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%（詳見表3和圖5）。

表3 2010年底全國地方政府性債務(wù)舉借主體情況表

                                                    單位：億元

    四是從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%（詳見表4）。

表4 2010年底全國地方政府性債務(wù)資金來源情況表

                                                    單位：億元

    五是從債務(wù)形態(tài)和資金投向看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務(wù)資金中，用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出占86.54%（詳見表5）。

表5 2010年底全國地方政府性債務(wù)余額已支出投向情況表

                                                 單位：億元

    六是從償債年度看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%（詳見表6）。

表6 2010年底全國地方政府性債務(wù)未來償債情況表

    （五）債務(wù)負(fù)擔(dān)總體情況。

    至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。

    二、地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮的積極作用

    從審計情況看，地方政府性債務(wù)資金用于彌補地方財力不足，應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害，改善民生和生態(tài)環(huán)境保護，推動地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。

    （一）為應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害提供資金支持。

    在應(yīng)對1998年和2008年的亞洲、國際金融危機中，中央通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)貸地方政府、代地方發(fā)行政府債券；地方政府通過融資平臺公司等多方籌集資金，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持；汶川特大地震發(fā)生后，四川省各級政府籌措政府性債務(wù)資金558億元用于災(zāi)后重建，推動災(zāi)后恢復(fù)重建的順利實施。

    （二）為推動民生改善和生態(tài)環(huán)境保護提供重要支撐。

    截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達13753.12億元，投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達4016.02億元，有力地促進了社會事業(yè)發(fā)展，推動了生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

    （三）為保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展打基礎(chǔ)。

    截至2010年底，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元，占61.86%；用于土地收儲10208.83億元，占10.62%。這些債務(wù)資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設(shè)，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，促進了各地經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善，有利于為“十二五”及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展增強后勁。

    三、審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

    （一）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。

    由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。從審計情況看，大多數(shù)地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來獲得債務(wù)資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務(wù)。此次審計發(fā)現(xiàn)，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號，以下簡稱國務(wù)院《通知》）下發(fā)后，仍以出具承諾函、寬慰函等形式，或以財政收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)等，違規(guī)為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。

    （二）地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。

    除地方政府債券和各種財政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個未明確債務(wù)歸口管理部門，14個未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個未建立風(fēng)險預(yù)警和控制機制。市級和縣級政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責(zé)任未落實等問題。

    （三）部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險隱患。

    一是個別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。

    二是部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

    三是部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為11168.11億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)754.02億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)7809.63億元、其他相關(guān)債務(wù)2604.46億元，分別占6.75%、69.93%和23.32%。部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運營初期，其收費收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達54.64%。

    截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫(yī)院分別有政府性債務(wù)2634.98億元和977.74億元。其中有387所高校和230家醫(yī)院2010年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過50%，當(dāng)年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。有95所高校和575家醫(yī)院存在債務(wù)逾期現(xiàn)象，逾期債務(wù)分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財政資金用于償債。

    （四）部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用。

    截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中尚未支出的金額為11044.47億元，其中：34個省級、256個市級和942個縣級政府所屬部分債務(wù)單位2008年及以前年度舉借至2010年底未支出的債務(wù)余額有1319.80億元，占11.95%，2010年為此由財政資金支付利息67.74億元。債務(wù)資金未及時安排使用并發(fā)揮效益的主要原因是：一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準(zhǔn)備不充分，還有部分因擔(dān)心銀根緊縮而為項目超前融資等。

    （五）部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金。

    一些地方政府性債務(wù)資金的舉借、管理和使用不夠規(guī)范，審計共發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額1082.53億元。主要是：部分融資平臺公司等單位以虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價值等方式取得債務(wù)資金；一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場或用于修建樓堂館所，部分單位違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一?！保ǜ吣芎摹⒏呶廴尽a(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項目。此外，審計還發(fā)現(xiàn)形成損失浪費19.94億元；涉嫌經(jīng)濟違法違紀(jì)案件線索12件，正在依法查處。

    （六）地方政府融資平臺公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。

    一是融資平臺公司數(shù)量多。地方政府融資平臺公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代。至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達10家以上。從這些公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設(shè)項目融資功能為主的3234家，兼有政府項目融資和投資建設(shè)功能的1173家，還進行其他經(jīng)營活動的2169家。

    二是融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大。2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)31375.29億元、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)8143.71億元、其他相關(guān)債務(wù)10191.68億元，分別占63.12%、16.38%、20.50%。從層級看，省級8826.67億元、市級26845.75億元、縣級14038.26億元，分別占17.76%、54%和28.24%。從債務(wù)償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

    三是部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。主要表現(xiàn)為：對融資平臺公司缺乏規(guī)范的管理制度，部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等。審計發(fā)現(xiàn)，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元；由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準(zhǔn)公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%共計1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。

    四、審計建議

    地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的、客觀的原因，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)一些問題，有的地方還存在較大風(fēng)險隱患，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。為此，提出如下建議：

    （一）按照誰舉債誰負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)。對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目形成的，或者是已成為競爭性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)財政補貼；對無經(jīng)營收益的公益性項目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級政府應(yīng)進行動態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

    （二）繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。各地應(yīng)進一步貫徹落實國務(wù)院《通知》要求，按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺公司。通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實公司資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問題，嚴(yán)控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應(yīng)積極通過財政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

    （三）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控?？裳芯抠x予省級政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經(jīng)國務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。對政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債，提高資金使用績效。

    審計指出上述問題后，有關(guān)部門和地方正在按國務(wù)院要求，逐項制定整改措施，研究完善地方政府性債務(wù)管理制度。

    [1] 按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）要求，為分清政府償債責(zé)任，此次審計按照法律責(zé)任主體，將地方政府性債務(wù)劃分為三類。第一類是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由政府或政府部門等單位舉借，以財政資金償還的債務(wù)；第二類是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由非財政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任；第三類是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項目，以單位或項目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助。