財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶在向剛結(jié)束的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（ＡＰＥＣ）財(cái)長(zhǎng)會(huì)議提交的報(bào)告中表示，中央政府正考慮在有限制的條件下，授權(quán)地方政府發(fā)行債券。９月１４日，記者就有關(guān)問(wèn)題獨(dú)家專訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才。
地方政府具備發(fā)債條件
問(wèn)：我國(guó)地方政府具備發(fā)行債券條件嗎？
王朝才：地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個(gè)關(guān)鍵因素：一是社會(huì)公眾具備充分的應(yīng)債能力，二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?？傮w看來(lái)，這兩個(gè)條件目前在我國(guó)基本都已具備。
從我國(guó)整個(gè)金融市場(chǎng)的狀況來(lái)看，社會(huì)對(duì)地方公債的認(rèn)購(gòu)能力非常充分。數(shù)據(jù)顯示，截至今年７月末本外幣并表的居民戶存款余額為１６．３萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)１５．１％。其中，定期儲(chǔ)蓄存款同比少增加１３２２億元。這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場(chǎng)潛力。一旦地方公債開(kāi)始發(fā)行，它自身的一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)足可以將足量的儲(chǔ)蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場(chǎng)中來(lái)。這從當(dāng)前我國(guó)金融市場(chǎng)的狀況便可見(jiàn)一斑。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)上被使用較多的金融工具主要是股票、債券（實(shí)質(zhì)上就是國(guó)債）和儲(chǔ)蓄等三種，但由于這些金融工具自身的特點(diǎn)，有眾多客戶可謂是在別無(wú)它選的情況下才選擇這些方式進(jìn)行投資的。
中央地方發(fā)債不沖突
問(wèn)：地方政府發(fā)行的債券與中央政府發(fā)行的國(guó)債相比較而言，有何優(yōu)勢(shì)？它們之間有沖突嗎？
王朝才：近幾年，眾多投資者都選擇了國(guó)債市場(chǎng)，但國(guó)債是我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策的一種宏觀調(diào)控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國(guó)宏觀調(diào)控的方向和力度。在過(guò)去的幾年中，我國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策，發(fā)行國(guó)債的規(guī)模較大，這較好地滿足了一些投資者的投資需求。但由于其規(guī)模的有限性，有相當(dāng)一部分投資者仍然無(wú)法購(gòu)買到這種產(chǎn)品。更為重要的是，我國(guó)的國(guó)債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國(guó)不實(shí)行積極的財(cái)政政策，國(guó)債規(guī)模就會(huì)相應(yīng)縮小，這部分投資于國(guó)債的資金就只能另?yè)袼?。相?duì)而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了金融產(chǎn)品的優(yōu)點(diǎn)，而規(guī)避了它們的缺點(diǎn)。當(dāng)然，從穩(wěn)定性和收益率來(lái)講，城市公債并不比國(guó)債占優(yōu)勢(shì)。但國(guó)債規(guī)模的有限性使得它只能吸收一部分資金，因此，即使國(guó)債和城市公債同時(shí)發(fā)行，后者仍然具有足夠的市場(chǎng)，而且地方公債也是在中央政府的宏觀調(diào)控下才能發(fā)行的，中央政府在二者的發(fā)行時(shí)間和規(guī)模上會(huì)進(jìn)行科學(xué)的安排，這樣就可以有效避免二者在出售中產(chǎn)生沖突。
沒(méi)有增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
問(wèn)：有關(guān)地方政府發(fā)行債券的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，理論界尚存爭(zhēng)議。該如何看待這一問(wèn)題？
王朝才：是的，部分學(xué)者認(rèn)為地方政府在地方公債的償還機(jī)制尚不完善的情況下，發(fā)行地方公債可能誘發(fā)地方政府乃至中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——這不無(wú)道理。我覺(jué)得應(yīng)辯證看待由地方公債所引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題：無(wú)疑，發(fā)行地方公債會(huì)帶來(lái)地方政府直接顯性債務(wù)的增加，這極易增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率；但同時(shí)也應(yīng)看到，在地方政府發(fā)行公債之后，其原有的負(fù)債就被“直接化”，因此，相對(duì)于原有負(fù)債規(guī)模而言，發(fā)行公債并沒(méi)有使地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積增加，只是將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換了一種表現(xiàn)形式而已，而在直接債務(wù)狀態(tài)下，政府對(duì)自己的債務(wù)有著更清楚的認(rèn)識(shí)，這顯然更有利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。對(duì)既有的政府負(fù)債規(guī)模來(lái)說(shuō)，放開(kāi)地方公債制度非但沒(méi)有增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，反之，更有利于既有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范。
償還能力有保障
問(wèn)：如何保障地方政府的償還能力？
王朝才：事實(shí)上，地方公債只要使用得當(dāng)，調(diào)控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說(shuō)，其償還能力是很有保障的：第一，我國(guó)地方公債的發(fā)行應(yīng)在中央政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，包括發(fā)債時(shí)間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。這是因?yàn)橹醒胝畬?duì)地方各城市的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)有著更科學(xué)、全盤的認(rèn)識(shí)，對(duì)全國(guó)的大局也能夠充分的把握，且中央政府有著多年的發(fā)行國(guó)債的經(jīng)驗(yàn)，這樣可以有效防止地方公債在金融秩序、償還能力等方面的風(fēng)險(xiǎn)；第二，地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務(wù)顯著增加，且地方公債資金的使用會(huì)受到債券認(rèn)購(gòu)者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時(shí)的相關(guān)監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對(duì)保證債券資金的使用效率會(huì)起到很大的促進(jìn)作用；第三，我國(guó)已實(shí)行多年的國(guó)債轉(zhuǎn)貸政策使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經(jīng)驗(yàn)，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。因此，可以說(shuō)，在地方公債制度放開(kāi)后，即使地方政府的負(fù)債規(guī)模有所增大，但其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還是易于有效避免的。
發(fā)債權(quán)不應(yīng)嫌貧愛(ài)富
問(wèn)：你認(rèn)為，我國(guó)該如何選擇發(fā)債主體？是不是該有選擇地賦予發(fā)債權(quán)？
王朝才：我認(rèn)為，在發(fā)債權(quán)的選擇上不應(yīng)有“嫌貧愛(ài)富”的觀念。落后地區(qū)雖然在債務(wù)償還能力上與發(fā)達(dá)地區(qū)存在著明顯的差距，但是從公共財(cái)政的角度來(lái)看，發(fā)債權(quán)也應(yīng)是其應(yīng)有的權(quán)力；再者，擁有發(fā)債權(quán)力和實(shí)際進(jìn)行發(fā)債并不總是同一的，特別是發(fā)債規(guī)?；究偸窃谧兓摹５胤秸畵碛邪l(fā)債權(quán)并不意味著就一定可以發(fā)債，只有在條件成熟時(shí)方能發(fā)債，而且其發(fā)債規(guī)模也是根據(jù)當(dāng)?shù)氐某鞘邪l(fā)展需要和經(jīng)濟(jì)狀況等眾多因素確定的。從這種意義上說(shuō)，和“有選擇地賦予發(fā)債權(quán)”在邏輯上也是同一的。
預(yù)算法將作相應(yīng)修改
問(wèn)：我國(guó)《預(yù)算法》已明確規(guī)定，“除中央和國(guó)務(wù)院有特別規(guī)定外，地方政府不得自行發(fā)行公債?！蹦敲矗绻试S地方政府發(fā)行債券的話，相關(guān)制度還要作如何完善和規(guī)范呢？
王朝才：很明顯，如果要允許地方政府發(fā)債，這款規(guī)定需要做相應(yīng)的修改。在《預(yù)算法》修改之前，應(yīng)對(duì)地方政府的職能作進(jìn)一步的規(guī)范和完善。地方政府應(yīng)從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出而只在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用即只提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但是由于地方政府的事權(quán)劃分尚未最后明確和規(guī)范，有很多領(lǐng)域仍處于模糊狀態(tài)。如果在這些方面不進(jìn)行規(guī)范，地方政府一旦取得發(fā)債權(quán)，極有可能將債券資金用于這些收益并不確定的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資中，這無(wú)疑會(huì)增大地方政府甚至是中央政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，很顯然是不能賦予地方政府發(fā)債權(quán)的。因此，當(dāng)前最要緊也是最根本的任務(wù)應(yīng)是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求對(duì)地方政府的事權(quán)進(jìn)行科學(xué)、明確的界定，理順地方政府的公共管理職能，在此基礎(chǔ)上再對(duì)預(yù)算法作出相應(yīng)的修改以賦予地方政府發(fā)債權(quán)才是可行的。（王明峰）
