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中央政府門戶網(wǎng)站 m.nakedoat.com   2007年11月23日   來源:建設部網(wǎng)站

認真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新局面
——建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱答記者問

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將于2008年1月1日起施行。作為一部關于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和管理的基本法律,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺,有何背景?它的施行,將對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作產(chǎn)生什么影響?如何貫徹執(zhí)行?

    日前,建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱接受記者采訪,就此作出詳細解答。

    回顧:城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設六件大事

    記者:新中國成立以來,我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設走過了怎樣的歷程,您能否簡要概括一下?

    唐凱:新中國成立以來,到目前為止,我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設進程中有6件大事可圈可點:

    上世紀50年代,學習前蘇聯(lián)的經(jīng)驗,頒布《城市規(guī)劃編制辦法》;

    1978年全國城市工作會議,中央發(fā)布《關于加強城市建設工作的意見》;

    1984年國務院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》;

    1989年12月26日,七屆全國人大常委會表決通過《城市規(guī)劃法》并正式頒發(fā),1990年4月1日,《城市規(guī)劃法》正式施行;

    1993年6月29日,國務院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》,1993年11月1日起正式施行;

    2007年10月28日,十屆全國人大常委會表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并正式頒發(fā),2008年1月1日,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將正式施行。

    當前:城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨新形勢

    記者:從上世紀50年代到今天,特別是上世紀90年代以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)展很快,城市規(guī)劃工作的背景也有很大變化吧?

    唐凱:確實,上世紀50年代以來,特別是這十幾年來,我國城市規(guī)劃工作的大背景發(fā)生了很大變化。首先,經(jīng)濟體制改革促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加,建設量大面廣;小城鎮(zhèn)發(fā)展,建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質變化;全國范圍內(nèi)人口流動數(shù)量龐大。與此同時,我們也面臨一些問題:城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡;快速城鎮(zhèn)化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出;經(jīng)濟體制改革,市場配置資源,看不見的經(jīng)濟之手發(fā)揮作用;全球化過程中對本土文化的沖擊,我國優(yōu)秀文化遺產(chǎn)受損害等。

    在這種情況下,城市規(guī)劃管理依法行政就成為更加迫切的要求。市場對資源配置起主要作用,城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護公眾利益與公平,而不是操作具體項目。城市規(guī)劃決策對經(jīng)濟發(fā)展能造成很大的影響,各級領導都認識到,城市規(guī)劃失誤造成的經(jīng)濟損失難以估量。經(jīng)濟成分多樣化,城市規(guī)劃涉及到公共管理與私有權利的關系,城市規(guī)劃的實施還應保護私人的合法權益。生活方式多樣化,人們自由選擇居住的地點、環(huán)境、檔次等。城市規(guī)劃行政行為對利害關系人的利益構成影響,尋租者對城市規(guī)劃行政部門和人員的攻關也前所未有。

    反思:現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度亟待改進

    記者:面對新形勢、新要求,我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有哪些不足?

    唐凱:首先,城鄉(xiāng)二元分治,不利于統(tǒng)籌發(fā)展。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構的深刻影響,城市和鄉(xiāng)村分別對待,不同的法律和法規(guī),分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村,不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,還造成了法律空白,在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治,這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。

    其次,偏重技術管理,不利于政府職能轉變需要。《城市規(guī)劃法》形成于我國經(jīng)濟體制改革初期,內(nèi)容上難以突出城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉變,難以充分體現(xiàn)經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的原則。今天已十分明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作,涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等廣泛領域。城鄉(xiāng)規(guī)劃由物質空間設計走向綜合規(guī)劃,由技術管制走向公共政策。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則,使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn),以及社會弱勢群體的利益。

    第三,不適應經(jīng)濟體制轉軌后的開發(fā)管理。現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定,而對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化,一系列新制度,如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等,帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位有著不同價值取向和行為方式的利益主體,甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動。

    第四,現(xiàn)行規(guī)劃體系難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位不明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調與制約機制;城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜,強制性內(nèi)容不明確,難于作為管理依據(jù);鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實事求是的定位和規(guī)范,小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱;城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃缺乏嚴格的法定約束,詳細規(guī)劃從制定到實施都表現(xiàn)出隨意性,各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施管理難以有效規(guī)范;鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強有力的法律規(guī)范,導致鄉(xiāng)村建設難以逐步實現(xiàn)集約化發(fā)展。

    第五,監(jiān)督機制不完善,不適應決策的科學化和民主化。《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護,而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上,強調單一的政府行政部門責任,沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序;規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制,使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府,而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督,對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。

    第六,法律責任較輕,不利于維護規(guī)劃的嚴肅性?,F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則,可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定,對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分;特別是對政府的違法行為,若非涉及經(jīng)濟犯罪,基本上構不成法律責任。這樣的法律制度,為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言,為了謀求利益最大化,也會在計算違法和守法的成本后,不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本,更加導致違法建設行為屢禁不止,嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。

    科學發(fā)展觀要求城市規(guī)劃工作不斷完善。按照黨中央的要求,推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展,必須堅持以規(guī)劃為依據(jù),以制度創(chuàng)新為動力,以功能培育為基礎,以加強管理為保證。要深入認識和全面把握城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律,認真聽取專家的意見,研究制定科學合理的規(guī)劃,保證規(guī)劃經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。要加快全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制。要通過全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等,合理引導城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏,優(yōu)化結構和布局。要維護規(guī)劃的權威性、嚴肅性,明確規(guī)劃實施的主體和責任,加強對規(guī)劃實施的領導和管理。要完善法律法規(guī),依法加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理,及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實施中的偏差,保證規(guī)劃全面實施。

    解讀:《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》十大重點內(nèi)容

    記者:對比上版《城市規(guī)劃法》,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有哪些變化?

    唐凱:對比上版《城市規(guī)劃法》,最大的不同是強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,最顯著的進展是強化監(jiān)督職能,最明確的要求是落實政府責任。

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章七十條,與《城市規(guī)劃法》比較,取消了“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造”這一章,新增加了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”和“監(jiān)督檢查”兩個章節(jié)。

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容可概括為十個方面:

    第一,突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出:為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局,改善人居環(huán)境,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展,制定本法。從內(nèi)容上看,重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產(chǎn)保護;促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目;強調城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施全過程的公眾參與;保證公平,明確了有關賠償或補償責任。

    第二,強調城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調控的地位和作用?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》指出:“任何單位和個人都應當遵守依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃,服從規(guī)劃管理”。這就從法律上明確,城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府引導和調控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的一項重要公共政策,是具有法定地位的發(fā)展藍圖。同時,法律適用范圍擴大,強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌;確立先規(guī)劃后建設的原則;“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢。

    第三,新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立。體現(xiàn)了一級政府、一級規(guī)劃、一級事權的規(guī)劃編制要求;明確規(guī)劃的強制性內(nèi)容;突出近期建設規(guī)劃的地位;強調規(guī)劃編制責任。

    第四,嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序。對城鄉(xiāng)規(guī)劃評估,修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃,修改詳細規(guī)劃等,都做出了詳細的規(guī)定。

    第五,城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度的完善。建立完善了針對土地有償使用制度和投資體制改革的建設用地規(guī)劃管理制度;規(guī)定了各項城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。

    第六,對行政權力的監(jiān)督制約。明確了上級行政部門的監(jiān)督,人民代表大會的監(jiān)督,以及全社會的公眾監(jiān)督。

    第七,對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位提出了新的要求。對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質管理,對規(guī)劃師職業(yè)的管理,都有明確規(guī)定。

    第八,加強人民代表大會的監(jiān)督作用。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和縣城關鎮(zhèn)總體規(guī)劃由本級人大常委會審議,鎮(zhèn)總體規(guī)劃由人大審議。城市控制性詳細規(guī)劃報本級人大常委會備案,縣城關鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃報縣人大常委會備案。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃定期評估須向人大報告。

    第九,強化法律責任。追究政府和行政人員的責任;追究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的責任;追究違法建設行為的責任;明確對違法行為給予罰款的范圍和數(shù)額;授予市政府強制拆除權。

    第十,法律授權,建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系。

    思路:五項舉措貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

    記者:貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,重點開展哪些工作?

    唐凱:首先,要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。目前,我們正抓緊制訂《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》;修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》;起草《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細則;會同人事部制訂《注冊規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》;研究并在總結起草與施行《地下管線規(guī)劃建設管理辦法》的基礎上,起草《地下管線管理條例》;抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術法規(guī)體系。

    第二,逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。逐步完善適合當前我國社會主義市場經(jīng)濟體制要求、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期特性和依法行政要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系,規(guī)劃的編制辦法和深度要求會相應調整;制定規(guī)劃編制“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”這一原則的執(zhí)行程序;城市規(guī)劃編制首先要研究土地和水資源、能源、環(huán)境等城市長期發(fā)展的保障因素,重視以人為本,改善人居環(huán)境、處理好遺產(chǎn)保護與發(fā)展的關系、突出城市特色;制定嚴格、高效率的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果審查程序。

    第三,端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的指導思想。城市規(guī)劃重點落在面向中低收入家庭的住房建設、危舊房改造和城市生活污水、垃圾處理等必要的市政基礎設施建設以及文化設施建設,改善人居環(huán)境,完善城市綜合服務功能;鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃要更好地為社會主義新農(nóng)村建設服務。注意保護資源和生態(tài)環(huán)境,從滿足鄉(xiāng)村廣大村民和居民需要出發(fā),因地制宜,量力而行,實現(xiàn)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。加強歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護

    第四,推動城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機制的改革。積極推動符合法律要求的管理隊伍的建設;根據(jù)法律要求,相應完善各級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的管理制度;完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向人大匯報、向公眾公示的具體辦法和程序;研究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的改革和規(guī)劃師執(zhí)業(yè)制度。

    第五,建立監(jiān)督檢查制度。總結城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作和規(guī)劃督察員試點工作的經(jīng)驗,逐步擴大范圍加大深度;制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作檢查和糾錯的辦法;制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門建議對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作人員處分的辦法。

    記者:對各地有何希望和要求?

    唐凱:各地要認真學習《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,在工作中勇于探索,做好實施工作。

    要抓緊制訂或修訂相應的地方法規(guī)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,制定省一級的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施細則。在不違背上位法的前提下,充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況,制定有效的規(guī)定,完善相關的管理辦法。

    要進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的有關內(nèi)容和方法?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》使城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與首次有了法律保障,各地要加強規(guī)劃意識、知識的教育,加快制定公眾參與的相關辦法,增加公眾參加方式,拓寬參與途徑,擴大參與范圍。

    要建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查機制,發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的作用,加大執(zhí)法檢查的力度。

    要加強《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度,這是今后一個時期的首要工作。要深入宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法背景、重點內(nèi)容等,為順利實施制造良好的輿論氛圍。要及時開展相關培訓,及時發(fā)現(xiàn)工作中好的做法,加以推廣。

    總之,希望大家積極創(chuàng)新,勇于創(chuàng)新,持續(xù)努力,扎實推進,把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作推向一個新的階段!

文件鏈接:《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》