認真貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 開創(chuàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新局面
——建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱答記者問
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將于2008年1月1日起施行。作為一部關于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設和管理的基本法律，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺，有何背景？它的施行，將對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作產(chǎn)生什么影響？如何貫徹執(zhí)行？
日前，建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長唐凱接受記者采訪，就此作出詳細解答。
回顧：城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設六件大事
記者：新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設走過了怎樣的歷程，您能否簡要概括一下？
唐凱：新中國成立以來，到目前為止，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設進程中有6件大事可圈可點：
上世紀50年代，學習前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，頒布《城市規(guī)劃編制辦法》；
1978年全國城市工作會議，中央發(fā)布《關于加強城市建設工作的意見》；
1984年國務院頒發(fā)《城市規(guī)劃條例》；
1989年12月26日，七屆全國人大常委會表決通過《城市規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，1990年4月1日，《城市規(guī)劃法》正式施行；
1993年6月29日，國務院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，1993年11月1日起正式施行；
2007年10月28日，十屆全國人大常委會表決通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并正式頒發(fā)，2008年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將正式施行。
當前：城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨新形勢
記者：從上世紀50年代到今天，特別是上世紀90年代以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展很快，城市規(guī)劃工作的背景也有很大變化吧？
唐凱：確實，上世紀50年代以來，特別是這十幾年來，我國城市規(guī)劃工作的大背景發(fā)生了很大變化。首先，經(jīng)濟體制改革促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。我國城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，建設量大面廣；小城鎮(zhèn)發(fā)展，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質變化；全國范圍內(nèi)人口流動數(shù)量龐大。與此同時，我們也面臨一些問題：城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不平衡；快速城鎮(zhèn)化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出；經(jīng)濟體制改革，市場配置資源，看不見的經(jīng)濟之手發(fā)揮作用；全球化過程中對本土文化的沖擊，我國優(yōu)秀文化遺產(chǎn)受損害等。
在這種情況下，城市規(guī)劃管理依法行政就成為更加迫切的要求。市場對資源配置起主要作用，城市規(guī)劃作為公共政策首先要保護公眾利益與公平，而不是操作具體項目。城市規(guī)劃決策對經(jīng)濟發(fā)展能造成很大的影響，各級領導都認識到，城市規(guī)劃失誤造成的經(jīng)濟損失難以估量。經(jīng)濟成分多樣化，城市規(guī)劃涉及到公共管理與私有權利的關系，城市規(guī)劃的實施還應保護私人的合法權益。生活方式多樣化，人們自由選擇居住的地點、環(huán)境、檔次等。城市規(guī)劃行政行為對利害關系人的利益構成影響，尋租者對城市規(guī)劃行政部門和人員的攻關也前所未有。
反思：現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度亟待改進
記者：面對新形勢、新要求，我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度有哪些不足？
唐凱：首先，城鄉(xiāng)二元分治，不利于統(tǒng)籌發(fā)展。我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度受到歷史形成的城鄉(xiāng)二元結構的深刻影響，城市和鄉(xiāng)村分別對待，不同的法律和法規(guī)，分別就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區(qū)無法進行有效的規(guī)劃管治，這一點在城鄉(xiāng)結合部地區(qū)和各類開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得尤為明顯。
其次，偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要。《城市規(guī)劃法》形成于我國經(jīng)濟體制改革初期，內(nèi)容上難以突出城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應政府職能轉變，難以充分體現(xiàn)經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的原則。今天已十分明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等廣泛領域。城鄉(xiāng)規(guī)劃由物質空間設計走向綜合規(guī)劃，由技術管制走向公共政策。由于現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》沒有突出對公眾利益保護的規(guī)則，使規(guī)劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會弱勢群體的利益。
第三，不適應經(jīng)濟體制轉軌后的開發(fā)管理。現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》在內(nèi)容上對規(guī)劃編制作了較多規(guī)定，而對規(guī)劃管理、操作程序、監(jiān)督檢查、法律責任規(guī)定得較少、較籠統(tǒng)。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發(fā)展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動。
第四，現(xiàn)行規(guī)劃體系難以適應城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法律地位不明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏基本的區(qū)域協(xié)調與制約機制；城市總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜，強制性內(nèi)容不明確，難于作為管理依據(jù)；鎮(zhèn)的地位及其規(guī)劃缺乏實事求是的定位和規(guī)范，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律規(guī)范薄弱；城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃缺乏嚴格的法定約束，詳細規(guī)劃從制定到實施都表現(xiàn)出隨意性，各級城鎮(zhèn)的規(guī)劃實施管理難以有效規(guī)范；鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏強有力的法律規(guī)范，導致鄉(xiāng)村建設難以逐步實現(xiàn)集約化發(fā)展。
第五，監(jiān)督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化。《城市規(guī)劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監(jiān)督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規(guī)定薄弱。在規(guī)劃編制的組織上，強調單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規(guī)劃決策限于一個相對封閉的機制。據(jù)此形成的規(guī)劃管理體制，使編制和實施規(guī)劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規(guī)劃工作這一行政權力缺乏有效的監(jiān)督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。
第六，法律責任較輕，不利于維護規(guī)劃的嚴肅性?，F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》對違法行為的處罰規(guī)定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規(guī)定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構不成法律責任。這樣的法律制度，為規(guī)劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規(guī)劃的權威性和嚴肅性。
科學發(fā)展觀要求城市規(guī)劃工作不斷完善。按照黨中央的要求，推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，必須堅持以規(guī)劃為依據(jù)，以制度創(chuàng)新為動力，以功能培育為基礎，以加強管理為保證。要深入認識和全面把握城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，認真聽取專家的意見，研究制定科學合理的規(guī)劃，保證規(guī)劃經(jīng)得起實踐和時間的檢驗。要加快全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制。要通過全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等，合理引導城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結構和布局。要維護規(guī)劃的權威性、嚴肅性，明確規(guī)劃實施的主體和責任，加強對規(guī)劃實施的領導和管理。要完善法律法規(guī)，依法加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實施中的偏差，保證規(guī)劃全面實施。
解讀：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》十大重點內(nèi)容
記者：對比上版《城市規(guī)劃法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有哪些變化？
唐凱：對比上版《城市規(guī)劃法》，最大的不同是強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最顯著的進展是強化監(jiān)督職能，最明確的要求是落實政府責任。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》共七章七十條，與《城市規(guī)劃法》比較，取消了“城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造”這一章，新增加了“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”和“監(jiān)督檢查”兩個章節(jié)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要內(nèi)容可概括為十個方面：
第一，突出城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出：為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，制定本法。從內(nèi)容上看，重視資源節(jié)約、環(huán)境保護、文化與自然遺產(chǎn)保護；促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目；強調城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施全過程的公眾參與；保證公平，明確了有關賠償或補償責任。
第二，強調城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調控的地位和作用?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》指出：“任何單位和個人都應當遵守依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”。這就從法律上明確，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府引導和調控城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的一項重要公共政策，是具有法定地位的發(fā)展藍圖。同時，法律適用范圍擴大，強調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌；確立先規(guī)劃后建設的原則；“三規(guī)合一”是規(guī)劃未來發(fā)展的必然趨勢。
第三，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立。體現(xiàn)了一級政府、一級規(guī)劃、一級事權的規(guī)劃編制要求；明確規(guī)劃的強制性內(nèi)容；突出近期建設規(guī)劃的地位；強調規(guī)劃編制責任。
第四，嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃修改程序。對城鄉(xiāng)規(guī)劃評估，修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，修改詳細規(guī)劃等，都做出了詳細的規(guī)定。
第五，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可制度的完善。建立完善了針對土地有償使用制度和投資體制改革的建設用地規(guī)劃管理制度；規(guī)定了各項城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政許可。
第六，對行政權力的監(jiān)督制約。明確了上級行政部門的監(jiān)督，人民代表大會的監(jiān)督，以及全社會的公眾監(jiān)督。
第七，對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位提出了新的要求。對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的資質管理，對規(guī)劃師職業(yè)的管理，都有明確規(guī)定。
第八，加強人民代表大會的監(jiān)督作用。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和縣城關鎮(zhèn)總體規(guī)劃由本級人大常委會審議，鎮(zhèn)總體規(guī)劃由人大審議。城市控制性詳細規(guī)劃報本級人大常委會備案，縣城關鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃報縣人大常委會備案。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃定期評估須向人大報告。
第九，強化法律責任。追究政府和行政人員的責任；追究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的責任；追究違法建設行為的責任；明確對違法行為給予罰款的范圍和數(shù)額；授予市政府強制拆除權。
第十，法律授權，建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系。
思路：五項舉措貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
記者：貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，重點開展哪些工作？
唐凱：首先，要加速完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系。目前，我們正抓緊制訂《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》；修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》；起草《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施細則；會同人事部制訂《注冊規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》；研究并在總結起草與施行《地下管線規(guī)劃建設管理辦法》的基礎上，起草《地下管線管理條例》；抓緊完善城鄉(xiāng)規(guī)劃技術法規(guī)體系。
第二，逐步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。逐步完善適合當前我國社會主義市場經(jīng)濟體制要求、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期特性和依法行政要求的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，規(guī)劃的編制辦法和深度要求會相應調整；制定規(guī)劃編制“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”這一原則的執(zhí)行程序；城市規(guī)劃編制首先要研究土地和水資源、能源、環(huán)境等城市長期發(fā)展的保障因素，重視以人為本，改善人居環(huán)境、處理好遺產(chǎn)保護與發(fā)展的關系、突出城市特色；制定嚴格、高效率的城鄉(xiāng)規(guī)劃成果審查程序。
第三，端正城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的指導思想。城市規(guī)劃重點落在面向中低收入家庭的住房建設、危舊房改造和城市生活污水、垃圾處理等必要的市政基礎設施建設以及文化設施建設，改善人居環(huán)境，完善城市綜合服務功能；鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃要更好地為社會主義新農(nóng)村建設服務。注意保護資源和生態(tài)環(huán)境，從滿足鄉(xiāng)村廣大村民和居民需要出發(fā)，因地制宜，量力而行，實現(xiàn)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。加強歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護
第四，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機制的改革。積極推動符合法律要求的管理隊伍的建設；根據(jù)法律要求，相應完善各級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的管理制度；完善城鄉(xiāng)規(guī)劃工作向人大匯報、向公眾公示的具體辦法和程序；研究城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的改革和規(guī)劃師執(zhí)業(yè)制度。
第五，建立監(jiān)督檢查制度。總結城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察工作和規(guī)劃督察員試點工作的經(jīng)驗，逐步擴大范圍加大深度；制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作檢查和糾錯的辦法；制定上級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門建議對下級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門工作人員處分的辦法。
記者：對各地有何希望和要求？
唐凱：各地要認真學習《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、深刻理解《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在工作中勇于探索，做好實施工作。
要抓緊制訂或修訂相應的地方法規(guī)。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，制定省一級的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施細則。在不違背上位法的前提下，充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況，制定有效的規(guī)定，完善相關的管理辦法。
要進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的有關內(nèi)容和方法?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》使城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與首次有了法律保障，各地要加強規(guī)劃意識、知識的教育，加快制定公眾參與的相關辦法，增加公眾參加方式，拓寬參與途徑，擴大參與范圍。
要建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查機制，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的作用，加大執(zhí)法檢查的力度。
要加強《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度，這是今后一個時期的首要工作。要深入宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法背景、重點內(nèi)容等，為順利實施制造良好的輿論氛圍。要及時開展相關培訓，及時發(fā)現(xiàn)工作中好的做法，加以推廣。
總之，希望大家積極創(chuàng)新，勇于創(chuàng)新，持續(xù)努力，扎實推進，把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作推向一個新的階段！
文件鏈接：《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
