海關(guān)總署解讀《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境
運(yùn)輸工具艙單管理辦法》
《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單管理辦法》（以下簡稱辦法）已于2008年3月10日經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會(huì)議審議通過，并正式對外公布?！掇k法》將于2009年1月1日實(shí)施，《中華人民共和國海關(guān)艙單電子數(shù)據(jù)傳輸管理辦法》（署令第70號發(fā)布，以下簡稱原管理辦法）同時(shí)廢止?！掇k法》的實(shí)施，將對海關(guān)對進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單的管理工作將起到重要的作用。
一、立法背景
（一）制定《辦法》是適應(yīng)當(dāng)前國際物流發(fā)展和統(tǒng)一海關(guān)執(zhí)法的需要
近年來，隨著我國對外貿(mào)易規(guī)模的不斷擴(kuò)大和國際物流的不斷發(fā)展，海關(guān)對艙單的管理面臨一些新情況、新問題，原管理辦法僅針對海運(yùn)和空運(yùn)艙單的管理已不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的要求。同時(shí)，目前海運(yùn)、空運(yùn)、鐵路、公路各種運(yùn)輸方式下的艙單作業(yè)模式各異，不同地區(qū)間海關(guān)對艙單管理的要求亦各不相同，甚至同一關(guān)區(qū)內(nèi)不同現(xiàn)場之間在艙單作業(yè)模式和掌握尺度上也不盡相同，這不僅不利于海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一，也給海關(guān)帶來極大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，因此迫切需要重新制定統(tǒng)一的艙單管理辦法。
（二）制定《辦法》是海關(guān)業(yè)務(wù)改革和發(fā)展的需要
海關(guān)總署制定的《現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)的現(xiàn)代海關(guān)制度，風(fēng)險(xiǎn)管理需要大量的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)作為支撐，尤其是與貨物報(bào)關(guān)數(shù)據(jù)可以相互印證的第三方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而該第三方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大部分源于物流作業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這就必須通過艙單這條主線，對物流作業(yè)各環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的物流數(shù)據(jù)進(jìn)行串聯(lián)、印證、整合。
（三）制定《辦法》是促進(jìn)國際貿(mào)易安全與便利的需要
安全與便利是目前國際貿(mào)易的兩大主題。2005年6月，世界海關(guān)組織理事會(huì)通過了《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡稱《框架》），艙單電子數(shù)據(jù)的提前傳輸是《框架》的一個(gè)重要內(nèi)容。因此，制定《辦法》是適應(yīng)國際海關(guān)合作大趨勢的需要，也是我國落實(shí)《框架》倡導(dǎo)的有關(guān)做法的具體體現(xiàn)。
二、需要重點(diǎn)說明的問題
（一）體例與結(jié)構(gòu)
相對于原管理辦法，《辦法》作了較大的改動(dòng)，條文從原來的十三條增加至現(xiàn)今的四十條，增加了鐵路列車、公路車輛艙單管理和艙單變更等內(nèi)容，包括總則、進(jìn)境艙單管理、出境艙單管理、艙單變更和附則五章。同時(shí)，整合、細(xì)化了進(jìn)境艙單和出境艙單提前向海關(guān)傳輸?shù)臅r(shí)限，填補(bǔ)了海關(guān)對鐵路列車、公路車輛艙單管理的立法空白。為了表述準(zhǔn)確，將名稱調(diào)整為《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單管理辦法》。
（二）適用范圍和艙單等基礎(chǔ)概念解釋（見第三、三十四、三十五條）
原管理辦法由于客觀原因，規(guī)定的適用范圍僅限于海關(guān)對海運(yùn)和空運(yùn)艙單電子數(shù)據(jù)交換的管理。《辦法》根據(jù)目前各種運(yùn)輸方式發(fā)展的現(xiàn)狀和海關(guān)監(jiān)管要求，擴(kuò)大了適用范圍，包括了對進(jìn)出境船舶、航空器、鐵路列車及公路車輛艙單的管理。《辦法》還突破了以前艙單只針對貨物的局限，將物品（包括行李物品、郵遞物品等）及旅客艙單納入《辦法》進(jìn)行管理。 《辦法》對艙單重新作了界定，并按進(jìn)出境方式對艙單進(jìn)行了分類，包括進(jìn)境的原始艙單和出境的預(yù)配艙單、裝（乘）載艙單。此外，《辦法》對涉及艙單及相關(guān)電子數(shù)據(jù)管理的一些常用術(shù)語作了統(tǒng)一解釋。
（三）關(guān)于艙單等電子數(shù)據(jù)傳輸主體（見第四、六條）
艙單電子數(shù)據(jù)的傳輸包括兩部分，一部分是艙單電子數(shù)據(jù)，另一部分是與艙單相關(guān)的其他電子數(shù)據(jù)，如理貨報(bào)告等。因此，《辦法》將傳輸上述艙單電子數(shù)據(jù)的主體相應(yīng)分為兩類：一類是艙單傳輸人（主要包括運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人、無船承運(yùn)業(yè)務(wù)經(jīng)營人等義務(wù)主體）；另一類是相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸人（包括理貨部門、監(jiān)管場所經(jīng)營人及出口貨物發(fā)貨人）。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》的規(guī)定，上述兩類主體有義務(wù)按照規(guī)定期限向海關(guān)傳輸艙單及相關(guān)電子數(shù)據(jù)，否則被視為違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定?！ ⊥瑫r(shí)，《辦法》明確規(guī)定上述兩類傳輸主體應(yīng)當(dāng)向海關(guān)備案，這主要基于兩方面的考慮，一是通過備案，海關(guān)可以充分了解艙單傳輸人及相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸人的有關(guān)信息，便于海關(guān)開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作；二是通過備案，方便企業(yè)通過海關(guān)建立的“進(jìn)出境艙單管理系統(tǒng)”進(jìn)行艙單等電子數(shù)據(jù)的傳輸，并有利于海關(guān)對企業(yè)的分類管理。
（四）關(guān)于艙單等電子數(shù)據(jù)的傳輸時(shí)限（見第二、三章）
艙單等電子數(shù)據(jù)的提前傳輸是《辦法》的核心內(nèi)容和基本原則。《辦法》根據(jù)海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，結(jié)合各種運(yùn)輸方式的特點(diǎn)，對進(jìn)境艙單和出境艙單電子數(shù)據(jù)的傳輸時(shí)限作了具體規(guī)定，主要考慮了以下四個(gè)方面的因素：一是參考《框架》有關(guān)規(guī)定列明的艙單傳輸時(shí)限；二是海關(guān)內(nèi)部作業(yè)流程的實(shí)際需要；三是不同規(guī)模的企業(yè)傳輸數(shù)據(jù)的能力不同，需要規(guī)定一個(gè)最長時(shí)限以適應(yīng)小規(guī)模企業(yè)的傳輸能力；四是世界海關(guān)間數(shù)據(jù)交換的實(shí)際需要?！掇k法》通過規(guī)定艙單等電子數(shù)據(jù)在各個(gè)環(huán)節(jié)的傳輸時(shí)限，改變原有的一次傳輸方式，對物流的各個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、串聯(lián)、整合形成海關(guān)艙單，使艙單信息更具準(zhǔn)確性和可靠性。
（五）關(guān)于艙單等電子數(shù)據(jù)的變更（第四章）
原《管理辦法》僅對艙單變更作了原則性規(guī)定。為了規(guī)范艙單等電子數(shù)據(jù)的變更，減少艙單變更的隨意性及數(shù)據(jù)傳輸?shù)腻e(cuò)誤率，并增強(qiáng)責(zé)任意識，《辦法》第四章做出了專門規(guī)定，包括自由變更，依申請變更及處罰后變更等內(nèi)容，嚴(yán)密了艙單變更的管理，可以有效規(guī)范艙單變更。
（六）關(guān)于艙單等電子數(shù)據(jù)的格式（見第三十六條）
作為《辦法》的配套措施，海關(guān)總署正在開發(fā)“進(jìn)出境運(yùn)輸工具艙單管理系統(tǒng)”（以下簡稱系統(tǒng)），并已初步確定中國海關(guān)艙單數(shù)據(jù)元，為風(fēng)險(xiǎn)分析提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。這批數(shù)據(jù)元是經(jīng)過各運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)＜医Y(jié)合WCO數(shù)據(jù)元多次進(jìn)行研討所確定的，由于其數(shù)量龐大，每年要根據(jù)需要進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，不宜作為《辦法》的附件。因此，《辦法》僅列明了艙單等電子數(shù)據(jù)傳輸人應(yīng)當(dāng)向海關(guān)傳輸?shù)臄?shù)據(jù)，其申報(bào)數(shù)據(jù)項(xiàng)海關(guān)總署已對外公告（詳見海關(guān)總署《公告》2008年第54號），技術(shù)報(bào)文格式將在近期公告，并同步實(shí)施。
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