國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人
就《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》答記者問(wèn)
2009年4月1日，溫家寶總理簽署國(guó)務(wù)院令，公布《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱條例）。該條例將于2009年7月1日起施行。日前，國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就條例的有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn)：制定《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》的主要目的是什么？
答：民用機(jī)場(chǎng)分為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)。運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是指為從事旅客、貨物運(yùn)輸?shù)裙埠娇者\(yùn)輸活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的民用機(jī)場(chǎng)；通用機(jī)場(chǎng)是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的民用機(jī)場(chǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量和等級(jí)都大大提高。截至去年年底，我國(guó)共有運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)160個(gè)，共為110多家國(guó)內(nèi)外航空運(yùn)輸企業(yè)提供了服務(wù)，2008年運(yùn)送旅客1.92億人次，運(yùn)送貨物400多萬(wàn)噸；共有通用機(jī)場(chǎng)70多個(gè)，在噴灑農(nóng)藥、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面發(fā)揮了重要作用。民用機(jī)場(chǎng)在快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，迫切需要制定專門(mén)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范：一是隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民航事業(yè)的發(fā)展，機(jī)場(chǎng)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的階段，但是對(duì)于機(jī)場(chǎng)選址，新建、改建、擴(kuò)建，周邊土地利用和規(guī)劃等民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，需要予以明確；二是根據(jù)機(jī)場(chǎng)管理體制改革方案，機(jī)場(chǎng)管理權(quán)限已下放給地方，需要對(duì)地方人民政府和民用航空主管部門(mén)各自的管理權(quán)限和管理責(zé)任作出進(jìn)一步的規(guī)定；三是民用機(jī)場(chǎng)是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，它的運(yùn)營(yíng)和管理涉及機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、航空公司以及其他駐場(chǎng)單位、乘客、貨主等多方主體，需要對(duì)他們的權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)范；四是針對(duì)不斷出現(xiàn)的高層建筑和電磁干擾等影響機(jī)場(chǎng)凈空和電磁環(huán)境的新情況，需要加大對(duì)民用機(jī)場(chǎng)凈空和電磁環(huán)境的保護(hù)力度。
問(wèn)：條例對(duì)于民用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)作了哪些方面的規(guī)定？
答：如前所述，民用機(jī)場(chǎng)分為運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)。其中，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的建設(shè)程序較為復(fù)雜，涉及機(jī)場(chǎng)選址，總體規(guī)劃和場(chǎng)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，以及運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程等方面的問(wèn)題。因此，條例就上述三方面的問(wèn)題分別做出了規(guī)定：
一是關(guān)于機(jī)場(chǎng)建設(shè)的選址。2004年原民航總局專門(mén)制定了《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》，明確了運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)選址的具體條件。實(shí)踐證明該規(guī)定是行之有效的。考慮到運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)選址的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，條例僅原則性地規(guī)定，新建運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的場(chǎng)址應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)規(guī)定的條件。同時(shí)，為了加大對(duì)民用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址的保護(hù)力度，條例規(guī)定，對(duì)符合條件的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)所在地有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)將其納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并對(duì)場(chǎng)址實(shí)施保護(hù)。
二是關(guān)于機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃和場(chǎng)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目。為了保證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃符合航空飛行安全的要求，發(fā)揮運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)作為公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的作用，條例規(guī)定運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目法人編制運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)報(bào)民用航空管理部門(mén)批準(zhǔn)。運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目必須按照總體規(guī)劃的要求進(jìn)行，任何單位和個(gè)人不得在運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)內(nèi)擅自新建、改建、擴(kuò)建建筑物或者構(gòu)筑物。
三是關(guān)于運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程?？紤]到運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程直接關(guān)系到機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)，條例對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程做出了全過(guò)程管理的制度設(shè)計(jì)，規(guī)定運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)民用航空管理部門(mén)批準(zhǔn)；運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)專業(yè)工程竣工，經(jīng)民用航空管理部門(mén)驗(yàn)收合格后方可投入使用。
由于我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展還處于起步階段，為了給通用機(jī)場(chǎng)的發(fā)展留出空間，草案僅原則性地規(guī)定，通用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
問(wèn)：條例對(duì)于民用機(jī)場(chǎng)投入使用規(guī)定了什么條件？
答：《中華人民共和國(guó)民用航空法》（以下簡(jiǎn)稱民用航空法）第六十二條概括地規(guī)定了民用機(jī)場(chǎng)投入使用應(yīng)當(dāng)具備的條件。為了保證民用航空法的規(guī)定落到實(shí)處，條例細(xì)化了取得運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)使用許可分別應(yīng)當(dāng)具備的條件和履行的程序。其中，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)投入使用需要具備健全的安全運(yùn)營(yíng)管理體系、組織機(jī)構(gòu)和管理制度；與其運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的飛行區(qū)、航站區(qū)、工作區(qū)以及空中交通服務(wù)、航行情報(bào)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、氣象等相關(guān)設(shè)施、設(shè)備和人員；經(jīng)批準(zhǔn)的使用空域、飛行程序和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)；符合國(guó)家規(guī)定的民用航空安全保衛(wèi)條件；以及處理突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案及相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，并經(jīng)國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)許可。
通用機(jī)場(chǎng)投入使用，需要有與運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)的飛行場(chǎng)地；保證飛行安全的空中交通服務(wù)、通信導(dǎo)航監(jiān)視等設(shè)施和設(shè)備；健全的安全管理制度、符合國(guó)家規(guī)定的民用航空安全保衛(wèi)條件、處理突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案；以及必要的管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，并經(jīng)通用機(jī)場(chǎng)所在地地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)許可。
問(wèn)：條例對(duì)于保障民用機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)做出了哪些規(guī)定？
答：民用機(jī)場(chǎng)尤其是運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)直接關(guān)系到乘客、貨主以及機(jī)場(chǎng)周邊地區(qū)居民的人身、財(cái)產(chǎn)安全。安全是機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的首要目標(biāo)和基本要求。為了保障機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)，條例首先規(guī)定了民航管理部門(mén)和相關(guān)地方人民政府在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)工作、督促機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)依法履行安全管理職責(zé)，協(xié)調(diào)、解決運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題，以及制定運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等方面的職責(zé)。
同時(shí)，考慮到機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)在維護(hù)機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)方面的特殊作用，條例明確規(guī)定機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)負(fù)有統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的職責(zé)，規(guī)定由機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建立健全機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)責(zé)任制，組織制定機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)規(guī)章制度，督促檢查安全運(yùn)營(yíng)工作，保證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)持續(xù)符合安全運(yùn)營(yíng)要求。
另外，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)也是航空運(yùn)輸企業(yè)和其他駐場(chǎng)單位共同的工作平臺(tái)，各駐場(chǎng)單位應(yīng)當(dāng)共同保障機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)。因此，條例規(guī)定，航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場(chǎng)單位應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，共同保障運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的安全運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；航空運(yùn)輸企業(yè)以及其他駐場(chǎng)單位應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援設(shè)備和器材，并加強(qiáng)日常管理；定期對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行必要的安全運(yùn)營(yíng)培訓(xùn)；在發(fā)生影響運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)安全運(yùn)營(yíng)的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)。
問(wèn)：在加強(qiáng)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理，提高運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)服務(wù)水平方面，條例做出了哪些規(guī)定？
答：作為重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的管理和服務(wù)水平既涉及航空公司等駐場(chǎng)單位的利益，也關(guān)系廣大旅客和貨主的利益。為此，條例首先規(guī)定，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，維護(hù)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的正常秩序，為航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場(chǎng)單位、旅客和貨主提供公平、公正、便捷的服務(wù)；針對(duì)目前運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理中存在的，發(fā)生航班延誤時(shí)機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、航空運(yùn)輸企業(yè)和其他駐場(chǎng)單位職責(zé)不清，互相推諉，不積極提供相應(yīng)服務(wù)，以及擠占旅客候機(jī)場(chǎng)所等問(wèn)題，條例進(jìn)一步規(guī)定，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)與航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場(chǎng)單位應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面協(xié)議，明確各方在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、機(jī)場(chǎng)管理過(guò)程中以及發(fā)生航班延誤等情況時(shí)的權(quán)利和義務(wù)；機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織航空運(yùn)輸企業(yè)及其他駐場(chǎng)單位制定服務(wù)規(guī)范并向社會(huì)公布；按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)配備候機(jī)、餐飲、停車(chē)、醫(yī)療急救等設(shè)施、設(shè)備，并提供相應(yīng)的服務(wù)；與航空運(yùn)輸企業(yè)、空中交通管理部門(mén)等單位建立信息共享機(jī)制，及時(shí)為旅客和貨主提供準(zhǔn)確的信息。發(fā)生航班延誤的情況時(shí)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)調(diào)航空運(yùn)輸企業(yè)及其他有關(guān)駐場(chǎng)單位共同做好旅客和貨主服務(wù)，及時(shí)通告相關(guān)信息。航空運(yùn)輸企業(yè)及其代理人應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和服務(wù)承諾為旅客和貨主提供相應(yīng)的服務(wù)。
同時(shí)，為了優(yōu)化運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)內(nèi)零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促使其提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，條例規(guī)定，機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)的零售、餐飲、航空地面服務(wù)等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式經(jīng)營(yíng)的，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)的規(guī)定與取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)簽訂協(xié)議，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水平、安全規(guī)范和責(zé)任等事項(xiàng)。對(duì)于采取有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)不得參與經(jīng)營(yíng)。
問(wèn)：條例對(duì)民用機(jī)場(chǎng)的凈空環(huán)境和電磁環(huán)境保護(hù)做出了哪些規(guī)定？
答：民用機(jī)場(chǎng)的凈空指的是航空器安全起降所要求的，排除影響飛行安全的障礙物的立體空間。凈空內(nèi)的高層建筑、煙霧、飛鳥(niǎo)等均可能威脅飛行安全。為此，民用航空法第五十八條規(guī)定了禁止在民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事飼養(yǎng)、放飛影響飛行安全的鳥(niǎo)類，修建不符合機(jī)場(chǎng)凈空要求的建筑物或者設(shè)施等危害機(jī)場(chǎng)凈空的活動(dòng)。同時(shí)，由于航空器飛行依靠無(wú)線電導(dǎo)航臺(tái)提供關(guān)于飛機(jī)方位、距離、位置等的導(dǎo)航信息，無(wú)關(guān)的無(wú)線信號(hào)可能干擾導(dǎo)航信息的正常傳遞，危及飛行安全，民用航空法第五十八條也概括地規(guī)定了禁止修建影響機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境的建筑物或者設(shè)施。
隨著城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，高層建筑、粉塵、燈光對(duì)機(jī)場(chǎng)凈空環(huán)境的影響日漸嚴(yán)重；同時(shí)，高壓輸電線、電氣化鐵路、大型工業(yè)設(shè)備等產(chǎn)生的無(wú)線信號(hào)以及非法的無(wú)線電臺(tái)（站）等對(duì)機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境的威脅也越來(lái)越突出。為此，條例在民用航空法原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確由機(jī)場(chǎng)所在地地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)地方人民政府劃定民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域，由機(jī)場(chǎng)所在地地方無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)會(huì)同地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)確定民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域。民用航空管理部門(mén)和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民用機(jī)場(chǎng)凈空狀況的核查。機(jī)場(chǎng)所在地縣級(jí)以上地方人民政府也應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效措施，消除對(duì)飛行安全的影響；民用航空無(wú)線電專用頻率受到干擾時(shí)，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)和民用航空管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)立即采取排查措施，及時(shí)消除干擾。同時(shí)，還明確規(guī)定禁止在凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣等影響飛行安全的物質(zhì)，放飛影響飛行安全的鳥(niǎo)類，修建靶場(chǎng)、強(qiáng)烈爆炸物倉(cāng)庫(kù)等活動(dòng)，禁止在電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事修建架空高壓輸電線、架空金屬線，存放金屬堆積物等活動(dòng)。此外，條例對(duì)于在保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事的特定活動(dòng)提出了相應(yīng)的要求，例如，縣級(jí)以上地方人民政府審批民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求民用機(jī)場(chǎng)所在地地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；在民用機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)設(shè)置22萬(wàn)伏以上（含22萬(wàn)伏）的高壓輸電塔的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定設(shè)置障礙燈或者標(biāo)志，并向相關(guān)監(jiān)管部門(mén)和機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)提供有關(guān)資料；在民用機(jī)場(chǎng)電磁環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)設(shè)置、使用非民用航空無(wú)線電臺(tái)（站）的，無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在征求民用機(jī)場(chǎng)所在地地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)后，按照國(guó)家無(wú)線電管理的有關(guān)規(guī)定審批。
