濃縮的新區(qū)
作為新時代“特區(qū)中的特區(qū)”,光明新區(qū)和坪山新區(qū):作為市政府派出機構,實際行使區(qū)級政府職責,但沒有人大、政協(xié)、檢察院和法院。
新區(qū)機構極為濃縮,比如光明新區(qū)僅設“一辦八局”,編制僅200多人。
大部制改革
1986年,深圳率先撤銷了大部分行政性主管局,走出了政企分開的第一步；1987年,深圳率先探索國家公務員制度。
2010年肩負為全國大城市政府改革試驗的深圳,在大部制改革中大力調整行政機構,設計了“委”、“局”、“辦”的政府架構。
蛇口公選
1981年,蛇口工業(yè)區(qū)率先對外招聘干部,發(fā)全國組織人事制度改革之先聲。1983年4月,在蛇口舉行了新中國第一次公選。
特區(qū)成立30周年前夕,溫家寶總理考察深圳發(fā)表講話,再次闡述了他在全國“兩會”記者招待會上的觀點。溫總理說,不僅要推進經濟體制改革,還要推進政治體制改革。沒有政治體制改革的保障,經濟體制改革的成果就會得而復失,現(xiàn)代化建設的目標就不可能實現(xiàn)。
講話一發(fā)表,在社會上引起強烈反響,外媒更是高度關注。他們紛紛解讀,總理講話是從中央的高度為未來特區(qū)30年點題,那就是未來之“特”就在于為政治行政體制和社會管理體制改革做先行的實驗。
小平同志曾指出:“現(xiàn)在經濟體制改革每前進一步,都深深感到政治體制改革的必要性?！毙姓w制改革既是政治體制改革的必要先導,又是深化經濟體制改革的客觀要求。隨著經濟體制改革進入深水區(qū),政治行政體制改革對經濟社會發(fā)展影響的滯后性效應越來越強。
胡錦濤總書記在十七大報告中指出:“要深化政治體制改革,完善制約和監(jiān)督機制,堅持用制度管權、管事、管人”。
30年前,經濟體制改革從作為中國的“改革試管”的深圳破冰,行政管理體制改革也同時拉開大幕,最終撬動了整個中國的經濟和行政體制改革。
深圳應當成為“中國民主政治建設的先行城市”。深圳不試誰來試?
正像廣東省編辦主要負責人在接受采訪時所指出的:經濟領域的問題很難靠自身去克服和解決,因為再好的外科醫(yī)生也很難給自己動手術。經濟發(fā)展方式轉變這臺“大戲”的“演員”雖是企業(yè)和社會組織,但“導演”卻是政府。傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式問題的“癥結”在經濟領域,而“病根”卻是行政體制機制。所以說,轉變經濟發(fā)展方式不僅是經濟問題,更是行政問題。
蛇口改革不是單純的經濟改革
蛇口的改革從一開始就不是單純的經濟體制改革,而是一場系統(tǒng)、綜合和整體性改革,行政管理體制改革是其中十分重要的一環(huán)
中國改革起于深圳,而深圳始于蛇口。
“蛇口彈丸之地,又是由一個企業(yè)開發(fā)的,如果著眼于它每年創(chuàng)造了多少經濟價值,那何足掛齒。如果把它看作一根試管,也許會引人關注?！?986年,中國改革開放實際運作的第一人袁庚,在香港中文大學演講時這樣介紹“特區(qū)中的小特區(qū)”———蛇口。
1979年,經國務院批準,交通部屬下的香港招商局在蛇口創(chuàng)辦了外向型工業(yè)區(qū),創(chuàng)立了政企一體的“蛇口模式”。蛇口工業(yè)區(qū)既要自己完成創(chuàng)業(yè)初期的基礎投入,又要進行園區(qū)內的市容管理。
一年后,國務院決定把原擬設立的“出口特區(qū)”改為“經濟特區(qū)”。深圳的改革試驗據此由單純的經濟改革上升為綜合性的整體改革,行政管理體制的改革是其中至為重要的一環(huán)。
同樣也是在1980年,小平同志在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表了題為《黨和國家領導制度的改革》的重要講話。在這篇具有標志意義的講話中,小平同志痛斥官僚主義、家長制、領導干部職務終身制,將其稱作是黨和國家的領導制度、干部制度方面的主要弊端。小平還要求,有準備有步驟地改變黨委領導下的廠長負責制、經理負責制,經過試點,逐步推廣、分別實行工廠管理委員會、公司董事會、經濟聯(lián)合體的聯(lián)合委員會領導和監(jiān)督下的廠長負責制、經理負責制。
因此,蛇口的改革從一開始就不是單純的經濟體制改革,而是一個綜合的整體性改革,行政管理體制改革是其中十分重要的一環(huán)。
“從現(xiàn)在開始,工業(yè)區(qū)將廢除干部職務終身制?！痹诘谝粚霉芪瘯吐毜涠Y上,袁庚代表黨委、管委會作工作報告時如此承諾。1983年4月,在蛇口舉行了新中國第一次公選,蛇口工業(yè)區(qū)第一屆管理委員會選舉,袁庚高票當選管委會主任。在此兩年前,蛇口工業(yè)區(qū)率先對外招聘干部,發(fā)全國組織人事制度改革之先聲。
蛇口“試管”的管理也在10年后回歸常態(tài),具有地方政權的蛇口區(qū)管理局,在1990年被取消,蛇口、南頭合并,隨后成立深圳市南山區(qū)。隨后,蛇口的人事管理、社會保障、公共事業(yè)、國土規(guī)劃權等,陸續(xù)劃歸深圳市各級政府。
而在這10年間,蛇口的很多改革經驗向特區(qū)擴散,再向全國擴散。
“改革是中國的第二次革命。”小平同志說。這場革命以行政管理體制的改革推動了市場各類主體再造和社會改革重組。1988年,全國第一家合伙制律師事務所在深圳成立；1989年,中國第一間非官方的獨立研究咨詢機構———綜合開發(fā)研究院創(chuàng)立；1993年,中國第一個業(yè)主委員會———深圳天景花園業(yè)主委員會誕生；1993年,深圳寶安區(qū)沙井鎮(zhèn)蠔二村村民用一張白紙直選村干部,開創(chuàng)了中國農村村民自治的先河……
光明新區(qū)200人編制僅設“一辦八局”
光明新區(qū)、坪山新區(qū)作為市政府派出機構,實際行使區(qū)級政府職責,但沒有人大、政協(xié)、檢察院和法院。新區(qū)機構極為濃縮,比如光明新區(qū)僅設“一辦八局”,編制僅200多人
深圳再次回到中國改革舞臺的聚焦點時,時光已過去了10多年。
2009年以來,深圳行政體制改革動作頻頻。2009年5月26日,《深圳市綜合配套改革總體方案》公開發(fā)布,行政管理位列6大改革任務之首。這在7個國家級綜合配套改革試驗區(qū)中絕無僅有。在大城市中,深圳率先啟動大部門制改革。2010年伊始,公務員分類改革全面展開,聘任制試點進一步擴大；正在籌辦的南方科技大學,被確定為法定機構改革試點,探索真正的“教授治校”。
在全方位、多層次的開放格局的形成后,特區(qū)作為開放窗口的功能幾乎已完全消退。但是,北京大學中國政府創(chuàng)新中心研究院楊雪冬認為,“特區(qū)作為制度創(chuàng)新實驗室的功能變得越來越突出。特區(qū)從來就是以區(qū)域空間謀劃中國全局問題?！?/p>
其實,早在2008年深圳即已再顯中國改革城市的本色,意欲推動政府機構改革。在這一年的11月份,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》正式獲得國務院通過,“支持深圳市等地按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的要求,在政府機構設置中率先探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”明確出現(xiàn)在綱要中。
這是深圳在2003年的改革折戟之后,行政權力結構改革重新上路。2001年11月,中央編辦確定深圳為試點,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求,推進政府機構改革。設計方案完成后,2003年1月,在廣東省“兩會”中,深圳市領導透露,正在籌劃打造一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調的全新政府架構,一些媒體的說法是“行政三分制”,立即引起了社會的強烈關注和討論。
7年之后肩負為全國大城市政府改革試驗的深圳,在大部制改革中大力調整行政機構,設計了“委”、“局”、“辦”的政府架構。決策、執(zhí)行、監(jiān)督基本分開。根據方案,“委”主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能,并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項,不具有獨立行使行政管理職能。
而在2007年和2009年掛牌成立的光明新區(qū)、坪山新區(qū),肩負基層行政改革探路的責任。在國務院批復的綜改方案中,深圳提出“推進精簡行政層級改革試點”,“一級政府三級管理”。
《中共深圳市委、深圳市人民政府關于深化行政管理體制改革的意見》的思路是:在功能區(qū)試點基礎上,條件成熟時,改區(qū)為管理區(qū),管理區(qū)盡量劃小,管理區(qū)為市政府的派出機構；逐步將街道辦事處和社區(qū)工作站整合為社區(qū)管理服務機構,為管理區(qū)派出機構。具體而言,為“市—管理區(qū)—社區(qū)管理服務機構”。
目前,這兩個新區(qū)作為市政府派出機構,實際行使區(qū)級政府職責,但沒有人大、政協(xié)、檢察院和法院。新區(qū)機構極為濃縮,比如光明新區(qū)僅設“一辦八局”,編制僅200多人。
作為新時代“特區(qū)中的特區(qū)”,光明新區(qū)和坪山新區(qū)的成立令人遐想不已。30年前,作為特區(qū)中的特區(qū),蛇口工業(yè)區(qū)從一個普通小漁村一躍成為“中國改革的先行者”,在袁庚的領導下創(chuàng)造了20多項全國第一,為中國貢獻了最初的行政體制改革經驗。在這兩根新的“改革試管”中將產生哪些精彩的“社會化學變化”,令人期待。
制度變革廣東等不起
制度變革,特區(qū)等不起、慢不得、坐不住了,要防止高層和基層群眾要做改革的加法,中層想做改革的減法,讓怕改革、不愿改的局面持續(xù)
“1878年,愛迪生在門羅帕克實驗室最初點亮的白熾燈只帶來8分鐘的光明,但是這短暫的8分鐘卻宣告了時代的飛躍,世界因而很快變得輝煌。最初那盞古拙的燈泡,它的纖弱的燈絲何時燒斷并不重要,重要的是它真真切切留給了人們對不足的思索和對未來的希望?！?992年12月,袁庚獲準離休后,曾在一篇短文中如此論述蛇口的改革。
然而,隨著改革進入深水區(qū),近年來這座中國改革城、中國人的“世界之窗”卻越來越被“特區(qū)不特”、“難以為繼”、“深圳,你被誰拋棄?”等疑問所困擾。
特區(qū)改革路,從來都不是平坦如砥?！安桓母镩_放,不發(fā)展經濟,不改善人民生活,只能是死路一條?！?992年小平同志南巡時這樣說。
“停滯和倒退不僅會葬送30多年改革開放的成果和寶貴的發(fā)展機遇,窒息中國特色社會主義事業(yè)的勃勃生機,而且違背人民的意志,最終只會是死路一條?！?8年后,溫家寶總理考察深圳再次強調。
廣東等不起、慢不得、坐不住。在今年初的省委全會上汪洋這樣鞭策廣東上下加快經濟發(fā)展方式轉變。但是,要建立現(xiàn)代產業(yè)體系,首先就要建立現(xiàn)代政府。
推進政府管理體制改革,最需要時間循序推進,也最等不起,需要小步快跑。
等不起,是因為特區(qū)開始體現(xiàn)出和內地一樣的體征,即所謂“內地化”趨勢。前不久,媒體爆出深圳大部制改革之后出現(xiàn)“1正20副”現(xiàn)象。這從另一個角度說明,利益關系在特區(qū)正形成或者說已形成穩(wěn)定的結構。改革拖得越久就越是對改革不利。
30年前,中國通過制造蛇口、深圳的改革試管,創(chuàng)造了一個傳統(tǒng)體制最薄弱的環(huán)節(jié)來推進改革。通過增量改革、示范帶動盤活存量進行改革。今天若是仍然不拿存量利益開刀,改革試管里的成果勢必被未改的舊體制利益結構蠶食。
30年的改革開放,已使特區(qū)接近或者說進入了所謂帕累托最優(yōu)的階段,即在沒有使任何人境況變壞的前提下,也不可能再使某些人的處境變好。
特區(qū)還能不能特下去,這個問題取決于三個方面:一是,中央還給不給予先行先試的特殊政策,允許改革,允許試驗,允許失??；二是,還有沒有先行先試的勇氣和智慧；三是,特區(qū)的改革成果是不是會被舊體制所蠶食同化?
從綜合改革配套方案來看,特區(qū)仍然被賦予了“先行先試”的改革權,深圳有4個方面“先行先試”的權力。而珠海有在橫琴新區(qū)與港澳合作方面“先行先試”的權力。
行政體制改革需要超越自我
新的改革將更加考驗我們的改革能力和智慧,也更需要超越自我、勇于擔當,以及社會的理性、耐心、合作、妥協(xié)和寬容
然而,自宋代以來,改革者成少敗多。特區(qū)先行一步成功了,但先行者能否繼續(xù)先行,成功者能否保持成功?這是時代的詰問。廣東省委、省政府清醒地認識到,要重新擦亮特區(qū)招牌,弘揚特區(qū)精神,鼓舞改革者斗志。否則,必然出現(xiàn)高層和基層群眾要做改革的加法,中層想做改革的減法,結果形成領導干部集體怕改革、不愿改革的局面。改革成果就難以鞏固保持,舊體制就可能復歸。
“允許改革失敗,不允許不改革?！薄罢l改革就支持誰,誰改得好就鼓勵誰”?！耙迅母飫?chuàng)新能力作為選拔任用領導干部的重要標準,讓那些阻擾改革的挪位置,愿意改革的有機會,積極改革的有舞臺,改革成功的有地位”。汪洋書記曾這樣激勵改革者。
正如1987年已至耄耋之年的費正清在《觀察中國》一書中所說,“中國可能選擇的道路,……比我們能夠輕易想象到的更窄?！?/p>
行政管理體制改革,對深圳來說,這是一場涉及千萬人口的改革；對中國來說,這是一場涉及數以億計的人的試驗。艱難之處自不待言。
改革開放沒有回頭路。“不堅決推進經濟發(fā)展方式轉變,就難以保持經濟可持續(xù)發(fā)展；不堅決推進行政體制改革,就難以真正轉變經濟發(fā)展方式,就難以保持社會長治久安。在經濟體制改革成功轉軌實現(xiàn)軟著陸后,怎樣及時成功實現(xiàn)行政體制改革的軟著陸,靠的還是深化改革和擴大開放。新的改革將更加考驗我們的改革能力和智慧,也更需要超越自我、勇于擔當,以及社會的理性、耐心、合作、妥協(xié)和寬容”。省編辦有關負責同志接受采訪時說。
特區(qū)的人們不但要歡欣地回顧紀念帶“特”字的昨天,還應以憂患的意識去思考怎樣保證自己的今天和明天的“特”字不被抹去。（記者 周志坤 雷輝 李強）
