國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就頒布實施進一步規(guī)范
試點地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作通知答記者問
日前，國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人就最近發(fā)布的《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范試點地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），接受了記者的采訪。
問、制定《通知》的背景是什么？
答：私募股權(quán)融資與公開上市融資都是企業(yè)直接融資的重要渠道。通過發(fā)展股權(quán)投資為企業(yè)提供資本支持，有利于促進企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高直接融資比重，并擴大保險、養(yǎng)老金、社?；鸬葯C構(gòu)投資者的資產(chǎn)配置渠道。為培育股權(quán)投資市場，國家發(fā)展改革委從1996年開始探索推動相關(guān)制度建設(shè)。
近年來，國家發(fā)展改革委在開展產(chǎn)業(yè)投資基金（即股權(quán)投資基金）試點的同時，還根據(jù)國務(wù)院有關(guān)批復(fù)精神，自2008年6月開始，先后在天津濱海新區(qū)和北京中關(guān)村科技園區(qū)開展了股權(quán)投資企業(yè)備案管理的先行先試工作。從效果看，備案管理的模式，符合私募股權(quán)投資行業(yè)的發(fā)展特點，得到業(yè)界積極評價。2009年年底以來，國務(wù)院又先后批準武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、長江三角洲地區(qū)也可享受股權(quán)投資企業(yè)備案先行先試政策。
通過對前一階段備案試點工作的總結(jié)，我們認識到：有必要制定一個規(guī)范性文件，一方面對試點地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)的募資和投資運作進行規(guī)范和指導(dǎo)，促進試點地區(qū)股權(quán)投資市場的持續(xù)健康規(guī)范發(fā)展；另一方面就備案管理程序作出規(guī)定，使現(xiàn)行備案管理工作規(guī)范化和制度化。
問、當前我國股權(quán)投資市場的主要問題和《通知》所采取的主要措施是什么？
答：近年來，我國的股權(quán)投資市場發(fā)展很快，各種以公司、有限合伙等形式設(shè)立的股權(quán)投資企業(yè)數(shù)量迅速增長。但是，在投資運作過程中也存在一些問題。比較突出的問題有：（1）資本募集不規(guī)范。由于股權(quán)投資是一種風(fēng)險相對較高的投資方式，股權(quán)投資企業(yè)的資本通常只能以私募方式向特定對象募集，以確保只有具備較高風(fēng)險鑒別能力和風(fēng)險承受能力的機構(gòu)投資者和富有個人才能參與。但是，目前我國一些股權(quán)投資企業(yè)通過舉辦論壇和變相廣告的方式進行募集，使一些不具備基本風(fēng)險鑒別能力和承受能力的公眾投資者也被卷入其中。（2）管理運營不規(guī)范。股權(quán)投資作為一種長期投資方式，需要建立業(yè)績激勵機制和風(fēng)險約束機制，以激勵管理團隊勤奮敬業(yè)，并保障投資者權(quán)益。但是，目前股權(quán)投資企業(yè)的業(yè)績激勵機制和風(fēng)險約束機制普遍不夠健全。（3）投資運作不規(guī)范。股權(quán)投資是一種主要以未上市企業(yè)股權(quán)作為投資對象，并需要為所投資企業(yè)提供管理服務(wù)的專業(yè)化投資方式。但是，一些股權(quán)投資企業(yè)介入了證券投資和房地產(chǎn)投資，蘊含了一定的潛在風(fēng)險，有的甚至以變相貸款方式開展業(yè)務(wù)。
上述問題的存在，與缺乏股權(quán)投資企業(yè)的相關(guān)規(guī)范有一定關(guān)系。為此，《通知》從六個方面提出了一系列規(guī)范性要求：（1）規(guī)范股權(quán)投資企業(yè)的設(shè)立、資本募集與投資領(lǐng)域。要求股權(quán)投資企業(yè)應(yīng)當遵照《公司法》和《合伙企業(yè)法》有關(guān)規(guī)定設(shè)立，且只能以私募方式向具有風(fēng)險識別和承受能力的特定對象募集資本，不得通過發(fā)布公告等方式直接或間接向不特定的公眾進行推介。股權(quán)投資企業(yè)的投資領(lǐng)域限于非公開交易的企業(yè)股權(quán)，投資過程中的閑置資金只能存放銀行或用于購買國債等固定收益類投資產(chǎn)品。（2）健全股權(quán)投資企業(yè)的風(fēng)險控制機制。包括實行適度的分散投資、對關(guān)聯(lián)投資實行投資決策關(guān)聯(lián)方回避制度、建立業(yè)績激勵機制和風(fēng)險約束機制等。（3）明確股權(quán)投資管理機構(gòu)的職責，以規(guī)范其管理運作行為。（4）建立股權(quán)投資企業(yè)信息披露制度。除應(yīng)向投資者披露投資運作信息外，還應(yīng)向備案管理部門提交年度業(yè)務(wù)報告和經(jīng)會計師事務(wù)所審計的年度財務(wù)報告，在投資運作過程中發(fā)生重大事件的，應(yīng)及時向備案管理部門報告。（5）完善股權(quán)投資企業(yè)備案程序。除按照“抓大放小”原則，明確了股權(quán)投資企業(yè)備案管理范圍外，還明確了股權(quán)投資企業(yè)的備案程序，以及應(yīng)當提交的文件和材料。（6）構(gòu)建適度監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的管理體制。
問、《通知》所調(diào)整的股權(quán)投資企業(yè)與股權(quán)投資基金、一般性投資公司是什么關(guān)系？
答：股權(quán)投資基金通常按公司、有限合伙等企業(yè)組織形式設(shè)立，就此而言，按公司、有限合伙等形式設(shè)立的股權(quán)投資基金本質(zhì)上屬于股權(quán)投資企業(yè)范疇。但是，并不是所有的股權(quán)投資企業(yè)都是股權(quán)投資基金。投資基金的本質(zhì)特點是由兩個以上的多數(shù)投資者，通過集合投資方式形成新的財產(chǎn)主體，再以新的財產(chǎn)主體名義進行財務(wù)性投資，投資風(fēng)險由投資者共擔，投資收益由投資者共享。由于投資基金是一種集合投資制度，故通常需要委托專業(yè)的管理團隊進行管理，在設(shè)立過程中往往需要向社會合格投資者募集資本。
對一般性投資公司，如果只是由單個投資者及與其全資子機構(gòu)出資設(shè)立，則并不具有“集合投資”的本質(zhì)特點，通常也不向社會合格投資者募集資本，因而屬于非基金類股權(quán)投資企業(yè)。
按照《通知》第五條規(guī)定，由單個投資者及與其全資子機構(gòu)出資設(shè)立的股權(quán)投資企業(yè)可以豁免備案?？梢姡锻ㄖ凡⒉徽{(diào)整一般性投資公司，而僅調(diào)整具有“集合投資”特點的股權(quán)投資企業(yè)。
問：《通知》如何處理股權(quán)投資企業(yè)和受托管理機構(gòu)之間的關(guān)系？
答：由于股權(quán)投資企業(yè)以公司和有限合伙等形式設(shè)立時，其本身即是獨立或相對獨立的法律主體，可以相應(yīng)行使民事權(quán)利并承擔責任，故并不單純體現(xiàn)為管理人所創(chuàng)設(shè)的金融產(chǎn)品。特別是在發(fā)展初期，一些公司型和有限合伙型股權(quán)投資企業(yè)甚至通過自聘管理團隊實行自我管理，而無須外聘管理機構(gòu)。因此，《通知》采取了“以股權(quán)投資企業(yè)備案作為切入點；股權(quán)投資企業(yè)采取委托管理方式的，受托管理機構(gòu)也應(yīng)附帶備案”的管理模式。
采取這種備案管理模式，一是有利于對各種基金類股權(quán)投資企業(yè)實行全面監(jiān)管；二是只有當受托管理機構(gòu)成功募集設(shè)立了股權(quán)投資企業(yè)之后方可申請附帶備案，因而可以避免一些缺乏資質(zhì)和資信的機構(gòu)，假借已經(jīng)在管理部門備案的增信作用，忽悠投資者；三是在對各種基金類股權(quán)投資企業(yè)實行有效監(jiān)管的同時，還可對其受托管理機構(gòu)實行附帶監(jiān)管。
問、《通知》對股權(quán)投資企業(yè)體現(xiàn)了什么樣的監(jiān)管理念？
答：《通知》體現(xiàn)了“適度監(jiān)管”的監(jiān)管理念。適度監(jiān)管的方式是在對股權(quán)投資企業(yè)實行備案管理的同時，注重發(fā)揮行業(yè)自律的作用。這是因為，股權(quán)投資企業(yè)只能以私募方式，向具有較高風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承受能力的特定投資者募集資本，其投資運作不會導(dǎo)致風(fēng)險外溢。加之在我國依據(jù)《公司法》、《合伙企業(yè)法》自主設(shè)立各類股權(quán)投資企業(yè)已無法律障礙，因此，不需要政府來為投資者審核管理資質(zhì)，可以采取自主設(shè)立以后再事后備案的管理方式。事后備案管理方式更主要地是通過投資者與管理者之間的協(xié)議約定，來發(fā)揮投資者對股權(quán)投資企業(yè)管理團隊或受托管理機構(gòu)的監(jiān)督作用，以及“由投資者共享收益、共擔風(fēng)險”市場機制的約束作用。
備案管理部門的監(jiān)管重點：一是股權(quán)投資企業(yè)的募資方式和募資對象，防范其以不規(guī)范方式和向不合格投資者募資導(dǎo)致亂集資的社會風(fēng)險；二是股權(quán)投資企業(yè)的投資運作，避免其從事股票炒作等公開交易股權(quán)投資和非法借貸活動，蛻化為私募證券投資基金和貸款公司。
問：為什么資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，均應(yīng)申請備案并接受備案管理？
答：一是國家發(fā)展改革委作為行業(yè)管理部門，需要了解掌握全行業(yè)的發(fā)展狀況。對試點地區(qū)資本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)，要求其必須履行備案義務(wù)，既符合“抓大放小”原則，又基本上能夠滿足全行業(yè)管理的需要。二是要求資本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)均應(yīng)申請備案并接受備案管理，是體現(xiàn)公平監(jiān)管的必然要求。三是此次國際金融危機后，美國和歐盟新出臺的金融監(jiān)管改革法案均要求管理資本超過一定規(guī)模（如美國要求是1.5億美元以上）的股權(quán)投資機構(gòu)，必須無條件履行備案義務(wù)，并隨時接受備案管理部門的監(jiān)督檢查?！锻ㄖ芬筚Y本規(guī)模在5億元以上的各種基金類股權(quán)投資企業(yè)必須申請備案并接受備案管理，是對現(xiàn)行國際監(jiān)管制度安排的一種合理借鑒。四是要求資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，均應(yīng)申請備案并接受備案管理，并不影響股權(quán)投資企業(yè)的市場準入，但有利于引導(dǎo)其規(guī)范運作。
需要指出的是，對資本規(guī)模在5億元以下的股權(quán)投資企業(yè)，《通知》雖然豁免其備案義務(wù)，但其在設(shè)立、資本募集和投資運作的各個環(huán)節(jié)，均須遵照《通知》的有關(guān)規(guī)定進行規(guī)范。因此，《通知》對資本規(guī)模在5億元以下的股權(quán)投資企業(yè)也具有規(guī)范和指導(dǎo)作用。
問、《通知》與十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》如何銜接？
答：股權(quán)投資基金起源于創(chuàng)業(yè)投資基金。但是，隨著股權(quán)投資基金自身的發(fā)展，無論是投資運作，還是政策監(jiān)管取向都發(fā)生了較大的變化。
2005年十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導(dǎo)”的結(jié)合，促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)增加對中小企業(yè)的投資。由于引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（包括單個投資者出資設(shè)立的獨資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)）增加對中小企業(yè)的投資均有意義，所以，《辦法》的調(diào)整對象既包括基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，又包括由單個投資者及與其全資子機構(gòu)設(shè)立的非基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)通過支持中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動，有利于促進各類創(chuàng)新活動并增加社會就業(yè)，制定《辦法》的目的是重在促進發(fā)展而非規(guī)范，故《辦法》僅要求享受國家相關(guān)扶持政策的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)履行備案義務(wù)并接受備案監(jiān)管。
此次發(fā)布《通知》的目的，則是通過提出一系列規(guī)范性要求，來促進基金類股權(quán)投資企業(yè)健康發(fā)展。由于一些需要向社會募集資本的大型基金類股權(quán)投資企業(yè)一旦投資運作不規(guī)范，就有可能影響整個股權(quán)投資市場的健康發(fā)展，所以，對資本規(guī)模在5億元以上的基金類股權(quán)投資企業(yè)，就必須要求其履行備案義務(wù)。但對于那些僅由單個投資者及其全資子機構(gòu)出資設(shè)立的非基金類股權(quán)投資企業(yè)，由于不需要向社會募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務(wù)。
正是由于《辦法》和《通知》的政策監(jiān)管取向完全不同，所以，在2005年發(fā)布實施《辦法》以后，還需要再發(fā)布實施《通知》。對那些已經(jīng)遵照《辦法》規(guī)定履行備案手續(xù)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，由于它們必須接受《辦法》規(guī)定的備案監(jiān)管，所以，《通知》從避免重復(fù)監(jiān)管角度考慮，也豁免了它們的備案義務(wù)。
