銀監(jiān)會有關(guān)部門負責人就《中國銀行業(yè)實施
新監(jiān)管標準指導意見》答記者問
近日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《中國銀行業(yè)實施新監(jiān)管標準指導意見》（以下簡稱《指導意見》），確定了我國銀行業(yè)實施國際新監(jiān)管標準的總體原則、主要目標、過渡期安排和工作要求。銀監(jiān)會有關(guān)部門負責人就《指導意見》有關(guān)問題回答了記者提問。
1.請介紹《指導意見》出臺的背景。
答：這場始于美國次貸危機的全球金融危機暴露西方發(fā)達經(jīng)濟體金融體系以及金融監(jiān)管制度方面存在的重大缺陷。危機以來，國際金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會按照二十國集團領導人確定的方向，全面推進國際金融監(jiān)管改革。我國銀行業(yè)監(jiān)管部門作為金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會的正式成員，全面參與了危機以來的國際金融監(jiān)管改革，積極維護我國銀行業(yè)核心利益。2010年11月份召開的二十國集團領導人首爾峰會批準了巴塞爾委員會提交的商業(yè)銀行資本和流動性監(jiān)管改革方案，并原則同意金融穩(wěn)定理事會有關(guān)降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)道德風險的政策框架。2010年12月16日，巴塞爾委員會發(fā)布了第三版巴塞爾協(xié)議（Basel III）的最終文本，并要求各成員經(jīng)濟體兩年內(nèi)完成相應監(jiān)管法規(guī)的制定和修訂工作，2013年1月1日開始實施新監(jiān)管標準，2019年1月1日前全面達標。
近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國銀行業(yè)改革開放取得了重大突破，監(jiān)管有效性不斷提升，整體抗風險能力明顯增強。但是，我國銀行業(yè)體制、機制建設依然處于發(fā)展初期，銀行業(yè)金融機構(gòu)風險管理的基礎并不穩(wěn)固，經(jīng)營效率和資金配置效率尚有待提升。十一屆人大四次會議通過《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱“十二五”規(guī)劃綱要）明確提出，參與國際金融準則新一輪修訂，提升我國金融業(yè)穩(wěn)健標準。借鑒國際金融監(jiān)管改革的成果，完善我國銀行業(yè)監(jiān)管制度，不僅是我國作為二十國集團、金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會成員應盡的國際義務，而且是促進銀行業(yè)金融機構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提升銀行體系應對內(nèi)外部沖擊能力，維護銀行體系長期穩(wěn)健運行，防范系統(tǒng)性金融風險的必要舉措，也是推動銀行業(yè)落實“十二五”規(guī)劃綱要、提高金融資源配置效率、支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。為此，2010年下半年以來，銀監(jiān)會根據(jù)國內(nèi)銀行業(yè)改革發(fā)展和監(jiān)管實際，著手統(tǒng)籌規(guī)劃新監(jiān)管標準實施工作，在充分吸收國內(nèi)主要商業(yè)銀行和學術(shù)界意見的基礎上，構(gòu)建面向未來、符合國情、與國際標準接軌的銀行業(yè)監(jiān)管框架，提出了完善銀行業(yè)審慎監(jiān)管制度、健全銀行業(yè)風險處置安排的一整套方案。
2.巴塞爾委員會的所有成員都將實施第三版巴塞爾協(xié)議嗎？巴塞爾委員會如何確保所有成員在實施第三版巴塞爾協(xié)議時能夠保持一致？
答：在2010年11月召開的二十國集團領導人首爾峰會上批準了第三版巴塞爾協(xié)議。巴塞爾委員會的所有成員均已承諾在規(guī)定的過渡期中開始實施新的資本和流動性監(jiān)管標準，目前各經(jīng)濟體都在修訂配套的監(jiān)管法律和監(jiān)管規(guī)章，其中部分經(jīng)濟體將根據(jù)本轄區(qū)銀行體系的實際提出較高的資本和流動性監(jiān)管標準，并提前實施新監(jiān)管標準。
為保證新監(jiān)管標準在全球范圍內(nèi)的一致實施，保證競爭的公平性，巴塞爾委員會組建了專門的工作組負責第三版巴塞爾協(xié)議的相關(guān)解釋工作；巴塞爾委員會的標準實施工作組（SIG）將在成員范圍內(nèi)對各國實施第三版巴塞爾協(xié)議的政策和進展開展專題評估；巴塞爾委員會的資本監(jiān)測工作組（CMG）將在過渡期內(nèi)對資本充足率、杠桿率和流動性監(jiān)管標準進行持續(xù)的測算，并評估其影響。金融穩(wěn)定理事會（FSB）也表示，將把各成員經(jīng)濟體實施第三版巴塞爾協(xié)議的進展列為其平行審議（peer review）的重中之重。
3.《指導意見》是否提高了資本充足率監(jiān)管要求？所確立的資本充足率監(jiān)管標準與第三版巴塞爾協(xié)議是否有差異？
答：根據(jù)第三版巴塞爾協(xié)議，《指導意見》統(tǒng)籌考慮宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的要求，設定了三個層次的資產(chǎn)充足率監(jiān)管標準：一是三個最低資本充足率要求，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不低于5%、6%和8%。二是引入逆周期超額資本要求，包括：要求商業(yè)銀行基于跨周期的風險參數(shù)計量資本；計提2.5%的留存超額資本要求；計提0-2.5%的逆周期超額資本。三是系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求，暫定為1%。新標準實施后，正常條件下系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不低于11.5%和10.5%，與國內(nèi)現(xiàn)行的資本充足率監(jiān)管要求（大型銀行11.5%、中小銀行10%）基本一致。
國內(nèi)新資本充足率監(jiān)管標準與結(jié)構(gòu)安排和第三版巴塞爾協(xié)議總體上一致，差異包括兩個方面：一是國內(nèi)核心一級（普通股）資本充足率最低標準為5%，比第三版巴塞爾協(xié)議的規(guī)定高0.5個百分點。主要原因是，我國長期重視資本質(zhì)量監(jiān)管，目前國內(nèi)各類銀行核心一級資本充足率都顯著高于第三版巴塞爾協(xié)議規(guī)定的4.5%最低標準，將核心一級資本充足率最低要求設定為5%不會對國內(nèi)銀行產(chǎn)生負面影響。二是國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求暫定為1%，而巴塞爾委員會和金融穩(wěn)定理事會尚未就系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求達成最終共識。
4.為什么《指導意見》規(guī)定的資本充足率過渡期安排與第三版巴塞爾協(xié)議不同？
答：第三版巴塞爾協(xié)議要求2013年初開始執(zhí)行新的資本監(jiān)管標準，2018年底達標；而國內(nèi)新監(jiān)管標準自2012年初開始實施，2016年底達標，實施時間提前1年，最后達標時間提前2年。
設定不同于第三版巴塞爾協(xié)議過渡期安排主要出于三方面考慮：一是第三版巴塞爾協(xié)議給予較長的過渡期，主要是由于絕大多數(shù)歐美銀行面臨較大資本缺口，需較長時間調(diào)整經(jīng)營行為，同時歐美經(jīng)濟增長前景尚不明朗，盡快實施嚴格的資本監(jiān)管標準可能拖累經(jīng)濟復蘇的進程。二是國內(nèi)銀行資本充足率較高，2010年底銀行業(yè)平均資本充足率和核心資本充足率分別達到12.2%和10.1%，絕大多數(shù)銀行已經(jīng)達到新監(jiān)管標準，具備較快實施新監(jiān)管標準的條件；同時實施嚴格的資本約束有助于抑制商業(yè)銀行長期存在的信貸高速擴張潛在的信用風險，這與“十二五”規(guī)劃綱要提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升發(fā)展質(zhì)量的總體要求也是一致的。三是雖然2018年底是全球銀行業(yè)的最后達標時限，但市場壓力將推動國際化大銀行盡快達標，盡快實施新資本充足率監(jiān)管標準有助于提升國內(nèi)大型銀行的評級和市場信譽，為國內(nèi)大型銀行實施國際化戰(zhàn)略創(chuàng)造有利的監(jiān)管環(huán)境。
5.第三版巴塞爾協(xié)議提出的杠桿率監(jiān)控標準為3%，《指導意見》中的杠桿率標準確定為4%，主要考慮是什么？
答：銀行體系過度杠桿化是本輪金融危機負面效應顯著放大的重要原因。第三版巴塞爾協(xié)議之所以將杠桿率監(jiān)管標準確定為3%，并給予較長的過渡期，主要是遷就歐美大型銀行杠桿率普遍偏低的事實，是妥協(xié)的結(jié)果，按此標準難以對銀行體系的杠桿率累積形成有效約束。從我國銀行體系的實踐來看，大多數(shù)銀行業(yè)金融機構(gòu)杠桿率已經(jīng)達到了4%，只有少數(shù)資產(chǎn)高速擴張的銀行業(yè)金融機構(gòu)未達標，并且差距也較小。為推動商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變高速擴張的發(fā)展模式，強化自我約束，提升發(fā)展質(zhì)量，將杠桿率監(jiān)管標準設定為4%不僅是必要的，也是可行的。若將杠桿率監(jiān)管標準定得過低，對銀行高速擴張的行為不能形成有效約束。
6.我國為什么要引入國際流動性監(jiān)管新標準？請簡要介紹未來我國商業(yè)銀行流動性監(jiān)管的框架？
答：銀監(jiān)會自成立以來，一直高度關(guān)注商業(yè)銀行流動性風險監(jiān)管工作，經(jīng)過不斷摸索和改進，形成了一套簡單、實用的流動性監(jiān)管指標。但我們也應該看到，隨著國內(nèi)銀行資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)日趨多元化，流動性風險管理和監(jiān)管面臨著一系列新挑戰(zhàn)，現(xiàn)行流動性監(jiān)管指標已難以充分揭示流動性風險。第三版巴塞爾協(xié)議提出的流動性覆蓋率（LCR）和凈穩(wěn)定資金比率（NSFR）兩個新標準，具有前瞻、精細、引入壓力環(huán)境以及國際間協(xié)調(diào)一致等特點。引入新的流動性監(jiān)管標準，將推動我國商業(yè)銀行增加優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)儲備水平、減少融資期限錯配、增加長期穩(wěn)定資金來源；同時促進我國商業(yè)銀行重視流動性風險管理，提升流動性風險控制和管理的精細化水平，降低流動性危機發(fā)生的可能性和負面沖擊。定量影響測算結(jié)果表明，除少數(shù)銀行因特殊融資結(jié)構(gòu)不能達到流動性覆蓋率和凈穩(wěn)定融資比例監(jiān)管標準外，絕大多數(shù)國內(nèi)銀行已經(jīng)或能夠在較短的時間內(nèi)達到滿足流動性監(jiān)管要求。
總體而言，由于國內(nèi)銀行仍堅持傳統(tǒng)的業(yè)務模式，存款和貸款占總負債和總資產(chǎn)的比例較高，因此，在引入新的流動性監(jiān)管標準的同時，仍保留并優(yōu)化存貸比、流動性比例、流動性缺口率、融資集中度等流動性監(jiān)管指標，推動銀行業(yè)金融機構(gòu)構(gòu)建多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險監(jiān)控和監(jiān)測指標體系。銀監(jiān)會將以實施新的流動性風險監(jiān)管標準為契機，引導我國銀行業(yè)金融機構(gòu)構(gòu)建有效的流動性風險治理架構(gòu)和管理流程，及時識別和審慎評估產(chǎn)品層面和機構(gòu)層面流動性風險，強化流動性風險管理的數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)基礎，并改進流動性風險壓力測試方法，提升流動性風險管理的有效性。
7.《指導意見》提出，將建立貸款撥備率（監(jiān)管標準為2.5%）和撥備覆蓋率（監(jiān)管標準為150%）相結(jié)合的貸款損失撥備監(jiān)管標準，請問對此是如何考慮的？
答：貸款損失準備金是銀行應對貸款損失的第一道防線。本輪金融危機充分暴露出現(xiàn)行的基于“已發(fā)生損失模型”的資產(chǎn)減值會計規(guī)則的重大缺陷。危機以來，國際會計準則理事會（IASB）和美國財務會計準則理事會（FASB）已就資產(chǎn)減值會計規(guī)則的改革達成共識，將按照“預期損失”計提貸款損失準備。巴塞爾委員會也正在研究制定貸款損失準備的監(jiān)管指引。根據(jù)國內(nèi)銀行信貸業(yè)務實踐，建立具有前瞻性的貸款損失撥備監(jiān)管制度具有很強的現(xiàn)實意義。一是國內(nèi)銀行信貸規(guī)模長期保持高速擴張，客觀上部分掩蓋了資產(chǎn)質(zhì)量問題，使得基于不良貸款計提貸款損失準備難以充分覆蓋潛在的信貸風險；二是引入與貸款規(guī)模掛鉤但與貸款質(zhì)量無關(guān)的貸款撥備率監(jiān)管要求，增強了貸款損失準備計提的前瞻性，有助于銀行業(yè)金融機構(gòu)在信貸擴張時期積累充足的經(jīng)濟資源，用于經(jīng)濟下行期吸收損失，平滑由于低估或高估貸款損失導致整個信貸周期內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)的收益波動，這也是實施逆周期宏觀審慎監(jiān)管的應有之意和重要組成部分。因此，在總結(jié)我國實施撥備覆蓋率監(jiān)管的經(jīng)驗基礎上，《指導意見》進一步提出了貸款撥備率監(jiān)管要求，通過貸款撥備率、撥備覆蓋率二者結(jié)合并實行動態(tài)調(diào)整，確保損失撥備計提的及時性和充足性。
參考國際同業(yè)平均水平和根據(jù)國內(nèi)銀行定量影響測算的結(jié)果，《指導意見》將貸款撥備率和撥備覆蓋率監(jiān)管要求分別確定為2.5%和150%。定量影響測算結(jié)果表明，目前國內(nèi)商業(yè)銀行平均貸款撥備率接近2.5%，撥備覆蓋率高達230%，貸款撥備率和撥備覆蓋率已經(jīng)達標的商業(yè)銀行占全部銀行的比例超過50%和85%。鑒于部分銀行業(yè)金融機構(gòu)在短期內(nèi)同時達到兩個監(jiān)管標準有一定的困難，為避免造成由此導致的負面效應，《指導意見》給予了較長的過渡期，允許這類金融機構(gòu)最遲在2018年底前達標。
8.《指導意見》中提出“《新資本協(xié)議》與第三版巴塞爾協(xié)議同步推進，第一支柱與第二支柱統(tǒng)籌考慮”的要求，請問具體考慮是怎樣的？
答：2007年2月銀監(jiān)會發(fā)布了《中國銀行業(yè)實施新資本協(xié)議》指導意見，明確了我國銀行業(yè)實施新資本協(xié)議的目標、原則、范圍、方法和時間表。經(jīng)過4年多的努力，銀監(jiān)會已經(jīng)起草并發(fā)布了實施新資本協(xié)議的配套監(jiān)管規(guī)章，國內(nèi)大型銀行實施新資本協(xié)議的準備工作也已基本就緒，第一批銀行將于今年開始實施新資本協(xié)議。
第三版巴塞爾協(xié)議并非替代《新資本協(xié)議》，二者是繼承和發(fā)展的關(guān)系，《新資本協(xié)議》確立的三大支柱和風險權(quán)重方法是實施第三版巴塞爾協(xié)議的基礎?！吨笇б庖姟诽岢觥巴酵七M《新資本協(xié)議》和第三版巴塞爾協(xié)議、統(tǒng)籌考慮第一支柱和第二支柱”的目的是進一步擴大新資本協(xié)議實施范圍，提升監(jiān)管資本的風險敏感度，推動銀行業(yè)金融機構(gòu)強化風險管理能力，建立覆蓋各類系統(tǒng)性風險和個體風險的資本評估程序，將新監(jiān)管標準的各項要求內(nèi)部化，確保監(jiān)管目標的實現(xiàn)。
9.實施新監(jiān)管標準后對我國宏觀經(jīng)濟影響如何？實施新監(jiān)管標準是否會引起國內(nèi)銀行新一輪的大規(guī)模外部融資？
答：在危機以來的國際金融監(jiān)管改革過程中，實施新監(jiān)管標準對宏觀經(jīng)濟可能產(chǎn)生的影響備受各方廣泛關(guān)注。巴塞爾委員會和金融穩(wěn)定理事會的研究結(jié)果表明，就全球平均水平而言，核心一級資本充足率提高1個百分點，4年半后（18個季度）GDP向下偏離基準水平的最大幅度為0.19%，提高資本監(jiān)管標準不會對全球經(jīng)濟復蘇產(chǎn)生重大沖擊。此外，資本監(jiān)管改革帶來的融資成本上升和信貸供給能力下降對經(jīng)濟增長的負面影響是暫時的，長期來看新監(jiān)管標準實施將提高銀行體系的穩(wěn)健性，維護信貸供給的長期穩(wěn)定，從而支持經(jīng)濟持續(xù)增長。同時，強化資本監(jiān)管標準有助于降低發(fā)生銀行危機的概率和危機的負面影響，按照目前全球銀行業(yè)的核心一級資本充足率水平，核心一級資本充足率提高1個百分點，所避免的經(jīng)濟損失占當期GDP的1.4%，提高資本監(jiān)管標準的收益大于成本。
鑒于銀行體系在國內(nèi)經(jīng)濟的重要地位，銀監(jiān)會與國內(nèi)學術(shù)機構(gòu)就新監(jiān)管標準對宏觀經(jīng)濟的潛在影響進行了評估。結(jié)果表明，由于我國商業(yè)銀行資本質(zhì)量較好，資本充足率水平較高，大多數(shù)商業(yè)銀行已經(jīng)達到新的資本充足率監(jiān)管標準，實施新資本監(jiān)管標準不會對銀行體系的信貸供給能力產(chǎn)生較大沖擊，對GDP增長率的短期影響很小，通過分步達標（系統(tǒng)重要性銀行2013年底達標，非系統(tǒng)重要性銀行2016年底達標）實施新資本監(jiān)管標準對GDP增長的負面影響將進一步降低?！笆濉币?guī)劃綱要設定的GDP增長率預期目標（年均7%）明顯低于“十一五”期間的水平，未來5年我國經(jīng)濟發(fā)展的主題是調(diào)整結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量。因此，未來一段時期內(nèi)，銀行業(yè)應該在信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整和信貸質(zhì)量改善方面多下功夫，這也正是銀監(jiān)會推動新監(jiān)管標準實施的預期目標。
目前國內(nèi)主要銀行已經(jīng)達到了新監(jiān)管標準，商業(yè)銀行的資本缺口很小，無需大規(guī)模補充資本。從長期來看，由于國內(nèi)經(jīng)濟增長對銀行信貸供給的依賴性很強，為支持經(jīng)濟持續(xù)增長，銀行信貸規(guī)模需保持一定的增長速度，為持續(xù)達到資本充足率監(jiān)管要求，商業(yè)銀行不可避免地面臨資本補充需求。需特別指出的是，即使不實施新資本監(jiān)管標準，銀行也同樣面臨信貸擴張所帶來的資本補充壓力?；凇笆濉币?guī)劃綱要確定的GDP增長率、GDP和信貸擴張之間的相關(guān)性、未來銀行業(yè)的盈利水平等進行的實證分析結(jié)果表明，雖然未來5年銀行業(yè)將面臨一定的資本缺口，但將主要通過銀行內(nèi)部資本積累滿足資本監(jiān)管要求；隨著國內(nèi)資本市場規(guī)模不斷擴大，商業(yè)銀行新增融資需求不會對國內(nèi)資本市場產(chǎn)生較大沖擊。
