地方債：限額有望增加 違規(guī)問(wèn)責(zé)到底
——關(guān)注2018財(cái)政金融新趨勢(shì)之三

全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在部署2018年工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債。與此同時(shí)，2018年，地方政府債券的發(fā)行仍將保持一定力度，以便更有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

2018年，在繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的大背景下，地方政府債務(wù)仍將繼續(xù)發(fā)揮重要作用，同時(shí)“嚴(yán)管地方債務(wù)”也將成為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)。

“債務(wù)置換”進(jìn)入尾聲

發(fā)行地方政府債券，是新預(yù)算法規(guī)定的地方政府舉債唯一合法形式。2017年12月底，年度的地方債發(fā)行順利“收官”。

據(jù)國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)共發(fā)行債券1134只，發(fā)行規(guī)模共計(jì)43580.94億元。其中，一般債23619.35億元，專項(xiàng)債19961.59億元；置換債27654.37億元，新增債15926.57億元。

2017年12月份，深圳市成功發(fā)行軌道交通專項(xiàng)債，這是該市在2015年1月1日新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)首次發(fā)債?！爸链耍珖?guó)31個(gè)省級(jí)政府和5個(gè)計(jì)劃單列市政府均發(fā)行了地方政府債券，地方債發(fā)行實(shí)現(xiàn)可發(fā)債主體全覆蓋。”中債資信公用事業(yè)一部技術(shù)總監(jiān)吳冬雯說(shuō)。

值得關(guān)注的是，地方政府債務(wù)限額管理得到了有效執(zhí)行。財(cái)政部近日發(fā)布的2017年11月份地方政府債務(wù)情況顯示，截至11月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額165944億元，當(dāng)年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為188174.3億元，地方政府債務(wù)余額控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，并且還留有一定差額。

據(jù)中債資信統(tǒng)計(jì)，2017年新增債券實(shí)際發(fā)行規(guī)模為15926.57億元，小于年初確定的新發(fā)債額度373.73億元?！暗胤?jīng)]有把中央下達(dá)額度用完，反映出地方舉債做到了量力而行，積極防范化解風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制在限額之內(nèi)?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮說(shuō)。

根據(jù)部署，清理甄別認(rèn)定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務(wù)，用3年左右時(shí)間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國(guó)地方累計(jì)發(fā)行置換債券10.5萬(wàn)億元，大大降低了地方政府利息支出。

“‘三年置換期’已經(jīng)接近尾聲，一些地方政府已提前完成置換工作?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示，在存量債務(wù)置換完成之后，地方政府債券將成為地方政府債務(wù)唯一形式。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2018年工作時(shí)明確，積極的財(cái)政政策取向不變?！?018年，地方政府債券的發(fā)行仍將保持一定力度，以便更有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！编嵈簶s說(shuō)。

嚴(yán)格管控隱性債務(wù)

打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，地方政府債務(wù)規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防控成為焦點(diǎn)問(wèn)題。

2017年12月底，財(cái)政部接連兩次通報(bào)了貴州、江蘇、江西、四川等四個(gè)省份處理部分地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保有關(guān)情況，相關(guān)責(zé)任人受到行政撤職、行政降級(jí)、行政記大過(guò)等處分。

實(shí)際上，2017年財(cái)政部已多次作出此類通報(bào)?！敖M織核查部分市縣、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，發(fā)函至10個(gè)省級(jí)政府和銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等部門(mén)建議依法問(wèn)責(zé)。”2017年12月23日，《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》作上述表示。

在完善監(jiān)管政策方面，2017年財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等6部門(mén)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，嚴(yán)禁借政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等名義變相舉債。

毫無(wú)疑問(wèn)，“嚴(yán)管地方債務(wù)”成為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在部署2018年工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保及變相舉債等行為。

“當(dāng)前，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但近年來(lái)一些地方政府違法違規(guī)舉債形成的隱性債務(wù)增幅較快，需要進(jìn)一步重視風(fēng)險(xiǎn)積聚，2018年應(yīng)重點(diǎn)管制地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題?！壁w全厚表示。

鄭春榮認(rèn)為，目前地方融資平臺(tái)數(shù)量較多，規(guī)范轉(zhuǎn)型的任務(wù)很重，仍然需要保持強(qiáng)有力的高壓態(tài)勢(shì)，防止融資平臺(tái)卷土重來(lái)。

“進(jìn)一步把控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理和違規(guī)融資問(wèn)責(zé)，而且要從體制機(jī)制上著手解決內(nèi)在性問(wèn)題?！壁w全厚認(rèn)為，需要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善政績(jī)考核、深化政府投融資體制和財(cái)稅體制改革等，逐步形成合力，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。

多措并舉拓寬“前門(mén)”

在嚴(yán)厲遏制違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的同時(shí)，為滿足地方政府的融資需求，開(kāi)好規(guī)范舉債的“前門(mén)”也十分重要。

2015年以來(lái)，地方政府新發(fā)債額度逐年增長(zhǎng)，2017年比2016年增長(zhǎng)了4500億元至1.63萬(wàn)億元。《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》表示，“適度增加地方政府債務(wù)限額。地方政府一般債務(wù)重點(diǎn)用于支持異地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。適度增加地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額，支持有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)”。

推進(jìn)地方政府專項(xiàng)債券改革、打造中國(guó)版的“市政收益?zhèn)?，?017年地方債管理的一條重要舉措。在嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理的基礎(chǔ)上，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)印發(fā)土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，開(kāi)好規(guī)范舉債的“前門(mén)”。

深圳市在12月成功發(fā)行軌道交通專項(xiàng)債券，是全國(guó)首例項(xiàng)目融資與收益自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券新品種?！按舜螌ｍ?xiàng)債券發(fā)行工作始終堅(jiān)持法治化、市場(chǎng)化發(fā)展方向，為全國(guó)地方政府專項(xiàng)債券改革跨出了關(guān)鍵的第一步?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

中債資信預(yù)計(jì)，2018年項(xiàng)目收益類專項(xiàng)債發(fā)行主體數(shù)量將有所增加，且以其他基金收入作為還款來(lái)源的專項(xiàng)債券也將陸續(xù)推出。

提高地方政府債務(wù)市場(chǎng)化水平，是改革的一個(gè)重要導(dǎo)向?！皯?yīng)強(qiáng)化債券市場(chǎng)建設(shè)，提高地方政府債券的信用評(píng)級(jí)與信息披露力度，讓投資者和社會(huì)公眾更多地參與監(jiān)督，讓債券市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格信號(hào)有效地反映不同信用主體的信用差異，使債券風(fēng)險(xiǎn)與收益有效匹配?！保ㄓ浾?曾金華）